Зонинг, или как решить множество проблем Киева в одночасье

Евгений Лишанский, член Архитектурно-технического совета Института «МіськЦивільПроект», заслуженный архитектор Украины
фото: Игорь Николаев

Прежде всего, хочется отметить, что не все претензии киевлян обоснованы. В большинстве случаев они являются следствием неудовлетворенности социально-экономической ситуацией в столице. Однако, вне всяких сомнений, такие претензии имеют под собой реальную почву.
Связано это с глубоким разрывом, произошедшим в системе инвестирования и регулирования застройки на макроуровне. Все объекты, строившиеся в советские времена, финансировались преимущественно за счет средств государственного бюджета. После перехода к рыночной экономике доминируют частные инвесторы, в то время как система регулирования застройки в значительной мере осталась такой же, как и несколько десятков лет назад. По-прежнему главным документом, регулирующим застройку города, является (формально) Генеральный план. В обществе сложилось представление, что этот документ контролирует едва ли не все стороны жизни города. Однако Генеральный план определяет, прежде всего, стратегию развития столицы на период 15-20 лет с момента его утверждения – (согласно действующим нормативам) – гипотетические масштабы его роста (концепцию развития экономики, численности населения, объемов жилищного строительства), характер территориального развития, а главное, принципы создания инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры.
Важной составной частью Генерального плана является функциональное и планировочное зонирование территории – деление города на жилые и промышленные кварталы, озелененные территории, общественные центры и т.п. Именно эти элементы Генплана являются утверждаемой частью, которая в дальнейшем не подлежит изменениям. Однако Генплан не имеет прямого действия. Его реализация осуществляется через разработку целого ряда градостроительных документов разного уровня. Разрешающая способность Генерального плана заканчивается границами отдельных элементов городской территории, очерченных улицами, с установлением определенного функционального назначения. К примеру, в нем нет решений по размещению конкретных зданий. Максимум, что можно извлечь из Генерального плана в отношении отдельно взятого жилого квартала или микрорайона – конфигурация и характер этажности. Этого было достаточно в прошлом, когда земля в городе была муниципальной собственностью, и недостаточно теперь, когда у каждого конкретного участка либо уже есть, либо рано или поздно появится собственник.
В какой-то мере эти проблемы решают детальные проекты территории, ДПТ, разрабатываемые на отдельные жилые районы, промышленные, коммунальные, рекреационные зоны площадью, как правило, от 50-80 до 400-500 гектаров, утверждаемые Киевсоветом. В этих проектах отрабатывается принципиальная композиция застройки, организация комплексной системы обслуживания и инженерного обеспечения, меры поддержания экологического равновесия. Такие документы служат связующим звеном между глобальными решениями Генерального плана и проектированием конкретных объектов – жилых и общественных зданий, предприятий, инженерных сооружений. Когда жилой район, квартал или промышленная зона строились по единому плану и единым заказчиком (в Киеве в этой роли выступало Главное управление капитального строительства, контролировавшее более 80% всей застройки), регулирующей способности ДПТ было вполне достаточно. Сегодня на аналогичной по площади территории могут быть десятки, а то и сотни землепользователей и, соответственно, заказчиков. При этом практически невозможно спрогнозировать их возможности, урегулировать и свести во времени намерения на перспективу 5-10 лет (именно на такой срок разрабатывается ДПТ), а значит, юридически точно установить параметры будущих сооружений.


Важной составной частью Генерального плана является функциональное и планировочное зонирование территории
фото: Олег Герасименко

В данной ситуации при разработке проектов конкретных зданий и сооружений включается «ручной режим управления», который давно стал притчей во языцех и у заказчиков, и у проектировщиков, и у строителей. По каждому объекту необходимо получить специальное архитектурно-планировочное задание, собрать десятки исходных данных и разрешительных документов. Этот процесс открыт для субъективных влияний, с которыми не всегда могут справиться даже самые добросовестные органы архитектуры и градостроительства. В результате первоначальные, взвешенные с точки зрения общества идеи ДПТ, могут измениться до неузнаваемости. Как правило, эта деятельность неподсудна. Как результат – в кварталах старой застройки появляются высотные здания, а на месте существующих и будущих парков – жилые комплексы.


ЧТО ЖЕ ДЕЛАТЬ?
Прежде всего, необходимо учитывать два очень важных обстоятельства.
Первое. Для разработки полноценного зонинга, на уровне мировых стандартов, необходимо завершить земельную реформу в Украине, по крайней мере, закрепление за пользователями каждой пяди городской земли – то есть, составить городской земельный кадастр. За рубежом такая работа ведется десятки, а то и сотни лет и требует колоссальных инвестиций. Даже в Киеве, столице Украины, земельный кадастр ведется только с 1995 года и еще далек от завершения – необходимо описать более сотни тысяч земельных участков. Что уж говорить о других городах страны.
Второе и, пожалуй, самое важное: затронутые нами вопросы касаются не столько архитектуры, как принято считать в обществе, сколько градостроительства – сферы, которая должна регламентироваться на государственном уровне. К сожалению, в нашей стране внимание к вопросам градостроительства за последние 15-20 лет значительно снизилось. Финансирование и разработка градостроительной документации, ранее осуществлявшиеся за счет бюджетных средств, в свое время были переданы преимущественно местным советам. При этом преследовалась весьма благородная цель – усилить влияние и ответственность этих органов за результаты градостроительной деятельности. Однако местным советам было не до того, поскольку им приходилось заниматься вопросами бюджета. О каком зонинге могла идти речь? Вот и получилось, что «дорога в ад выстлана благими намерениями».
Разговоры о зонинге в среде украинской градостроительной общественности ведутся уже давно. Предпринимались попытки разработать зонинговые правила для отдельных городов Украины. Институтом Урбанистики под руководством профессора Генриха Фильварова был разработан укрупненный зонинг для ряда районов Киева, в частности, для центральной части города, Печерского района и района улицы Бориспольской. Эти наработки, носящие в значительной мере экспериментальный характер, находятся в процессе рассмотрения. Однако на общегосударственном уровне «команды» серьезно заняться этим вопросом, к сожалению, не поступало. А жаль. Ведь речь идет не только о наведении порядка в застройке городов, но также о создании благоприятных условий для инвестиционных процессов, актуальных в непростой экономической ситуации. Учитывая значительную интеллектуальную и финансовую емкость разработки зонинга, с одной стороны, и желание как можно скорее задействовать его регулирующие рычаги, с другой, я полагаю, что в наших условиях могла бы быть внедрена своеобразная двустадийная форма зонинга. На мой взгляд, в Киеве такой подход был бы результативным. На первом этапе, прежде чем создавать классический зонинг, достаточно разработать, назовем условно, «макрозонинг». На этой стадии, опираясь на принципиальные решения Генплана, необходимо прописать минимально необходимые правила на уровне отдельных наиболее устойчивых единиц – городских кварталов и микрорайонов, контуры которых должны соотноситься с границами земельного кадастра. Это позволило бы однозначно зафиксировать функциональное назначение территорий и установить такие первостепенные показатели, как плотность, интенсивность и высота застройки. Там, где в пределах квартала имеются территории разного функционального назначения и легитимно приняты решения по застройке, высота которой превышает предлагаемый уровень, могут быть сделаны соответствующие примечания. Такая работа имеет вполне обозримые масштабы по трудоемкости, срокам и стоимости, поскольку количество единиц, подлежащих рассмотрению, не превышает нескольких тысяч. Она может стать городским законом до внедрения классического зонинга. Разрешающая способность макрозонинга, конечно же, не позволит дойти до каждого землепользователя и полностью раскрыть ограничения и возможности отдельного участка. Однако таким образом можно будет эффективнее защищать общественные интересы: предотвратить нарушения функционального зонирования территорий и выборочную высотную застройку, вклинивающуюся в сложившиеся кварталы.
Наработки и опыт внедрения макрозонинга могут стать базой для дальнейшей постепенной разработки и реализации более детальных классических зонинговых правил, соответствующих мировым стандартам.
И все же, с какими бы трудностями и финансовыми затратами ни была связана разработка зонинга, основная сложность заключается в его утверждении и главное – беспрекословном выполнении.