ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВАСергей Пионтковский, партнер юридической фирмы Baker & McKenzieфото: BAKER & MCKENZIE Договор аренды земельного участка (далее – Договор) подлежит обязательной государственной регистрации в порядке, определенном законодательством. В силу отсутствия единой практики регистрации договоров, а также четкого законодательного регулирования этой процедуры, возникает правовая коллизия, ведущая к значительным практическим проблемам. Процедура регистрации и проверки соответствия технической документации установленным законом требованиям осуществляется разными государственными органами земельных ресурсов и местного самоуправления. Как следствие, в одном случае Договор регистрируется исполнительными комитетами сельского, поселочного, городского совета, а в другом – филиалом госпредприятия Центра Государственного земельного кадастра при Государственном комитете земельных ресурсов (далее – Центр ГЗК). Факт регистрации подтверждается печатью и подписью должностного лица Центра ГЗК или органа местного самоуправления на каждом экземпляре Договора. Кроме того, регистрационный номер Договора вносится в государственные регистрационные книги. В силу отсутствия единого порядка регистрации существует соответственно два разных, независящих друг от друга типа таких книг. Таким образом, по сути, не обеспечивается целостность системы Государственного земельного кадастра. Проблема заключается не в полномочиях органов регистрации, но в признании действительности Договора, который был зарегистрирован одним из способов, предусмотренным законодательством.ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАКТИКАОстановимся более подробно на различиях регистрационных процедур. Обязательная регистрация Договоров предусмотрена статьей 290 Хозяйственного кодекса, статьей 125 Земельного кодекса и статьей 18 Закона Украины «Об аренде земли», указывающих, что договор аренды вступает в силу после его государственной регистрации. Данная процедура основывается на двух документах: Постановлении Кабинета Министров Украины №2073 «Об утверждении Порядка государственной регистрации договоров аренды земли» от 25.12.1998 года (далее – Постановление №2073) и Приказе Государственного комитета земельных ресурсов №174 «Об утверждении Временного порядка ведения государственного реестра земель» от 02.07.2003 года (далее – Приказ №174).После подписания Договор вместе с прилагаемой технической документацией регистрируется в государственных органах земельных ресурсов. Согласно Постановлению №2073, «определяющему единые условия регистрации договоров аренды и договоров субаренды земельных участков», государственная регистрация проводится исполнительным комитетом сельского, поселочного и городского совета, Киевской и Севастопольской городской администрацией по месту расположения земельного участка. Факт государственной регистрации заверяется гербовой печатью и подписью главы соответствующего органа местного самоуправления. Отметим, что Договор регистрируется в Книге записей государственной регистрации договоров аренды земли, которая ведется органами местного самоуправления. Согласно Приказу №174, регистрирующими органами выступают структурные подразделения (филиалы) Центра Государственного земельного кадастра. Сам Приказ №174 определяет нормативные понятия, необходимые для понимания системы государственного земельного кадастра. Приведем определения данных понятий:– автоматизированная система государственного земельного кадастра – информационная система, содержащая сведения о правовом режиме земель, государственной регистрации земельных участков, кадастровом зонировании, кадастровых съемках и других важных аспектах;– государственный реестр земель – составная часть государственного земельного кадастра, включающая книгу записей регистрации государственных актов на право собственности на землю и на право постоянного землепользования, договоров аренды земли и т.д.;– книга записей регистрации государственных актов на право собственности на землю и на право постоянного землепользования, договоров аренды земли – документ строгой отчетности, являющийся составной частью государственного реестра земель и содержащий сведения о зарегистрированных государственных актах с указанием кадастровых номеров земельных участков. Важно подчеркнуть, что данный документ не тождествен книге, определенной Постановлением №2073. Кроме того, названное Постановление не предусматривает регистрационных полномочий такой структуры, как Центр ГЗК, указывая лишь на органы земельных ресурсов. Что касается процедуры, определенной Приказом №174, то она более многоуровневая, чем предусмотренная Постановлением №2073, и предполагает участие в регистрации исполнителя работ в лице землеучредительной организации, регистратора в лице структурного подразделения Центра ГЗК и территориального органа земельных ресурсов. Последний обеспечивает проведение государственной землеучредительной экспертизы, принимая во внимание решения органов местного самоуправления о передаче земельного участка. Выдача зарегистрированных Договоров осуществляется после внесения записей о государственной регистрации в соответствующий раздел книги регистрации. Данные о регистрации указываются на всех экземплярах Договоров.Учитывая изложенные выше законодательные различия, возникает вопрос, какая регистрационная процедура легитимна и подлежит применению. Постановление Кабинета Министров Украины №1088 «О создании единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра» от 17.07.2003 года прямо указывает на то, что Центр ГЗК проводит данную процедуру путем внесения записей о регистрации в базу данных государственного реестра земель. Коммунальные предприятия и бюро технической инвентаризации, в свою очередь, вносят данные об объектах недвижимого имущества, расположенных на конкретных участках, а также права на них в базу данных государственного реестра прав собственности на недвижимое имущество. Администратором базы данных государственного реестра земель является Центр ГЗК.Вячеслав Нестеров, младший юрист юридической фирмы Baker & McKenzieфото: BAKER & MCKENZIEНо этим же постановлением предусматривается создание Государственного реестра прав на землю и недвижимое имущество как единой системы базы данных. На сегодняшний день такой реестр не создан, и регистрация прав на землю и строения осуществляется отдельно. При этом статья 33 Закона Украины «О местном самоуправлении», определяя полномочия в сфере регулирования земельных отношений, предусматривает, что исполнительные комитеты органов местного самоуправления уполномочены регистрировать права пользования землей и Договоры; выдавать документы, подтверждающие соответствующие права. На основании Постановления Кабинета Министров Украины №15 «О порядке ведения государственного земельного кадастра» от 12.01.1993, кадастр включает в себя данные о регистрации права собственности, права пользования землей и договоров аренды земли и основывается на единой для Украины системе, в основе которой – ряд нормативных документов, утвержденных Государственным комитетом земельных ресурсов. Государственный земельный кадастр ведется комитетом земельных ресурсов Автономной Республики Крым, управлением земельных ресурсов местных государственных администраций, исполнительными комитетами сельских, поселочных, городских советов. Далее в Инструкции Государственного комитета Украины по земельным ресурсам №43 от 04.05.1999 года указано, что регистрация таковых – это составная часть автоматизированной системы государственного земельного кадастра. Но, руководствуясь этой нормой, не следует понимать полномочия органов местного самоуправления по регистрации договоров аренды земли как исключительные, так как мы уже выяснили, что специальным органом ведения государственного земельного кадастра является Центр ГЗК.Следует принять во внимание разъяснение Государственного комитета земельных ресурсов от 18.04.2007 года касательно нашего вопроса, каким нормативным актом следует руководствоваться при регистрации. По мнению Государственной земельной инспекции, таким документом является Приказ №174, поскольку специальным органом ведения государственного реестра земель выступает не орган местного самоуправления, а Центр ГЗК, наделенный соответствующими полномочиями Постановлением Кабинета Министров Украины №1088.Кроме того, необходимо обратить внимание на недавнее разъяснение Государственного комитета земельных ресурсов от 18 сентября 2008 года касательно регистрации изменений к Договорам. В нем указано, что в случае внесения изменений в договор аренды земли последний подлежит перерегистрации. В разъяснении отмечается также, что Постановление №2073 действует в той части, которая не противоречит Земельному кодексу Украины и принятым позже нормативно-правовым актам. Порядок государственной регистрации Договора определен в разделе 2 Временного порядка ведения государственного реестра земель, утвержденного Приказом №174.Подытоживая вышеизложенное, можно заключить, что регистрацию Договоров проводит целая система государственных органов. Оба порядка регистрации действуют на практике, однако нормативная связь между ними отсутствует. Формально-юридически существующие регистрационные процедуры также не являются связанными. Отметим, что, согласно Приказу №174, договора аренды передаются в территориальный орган земельных ресурсов для подготовки решений органов исполнительной власти, местного самоуправления касательно предоставления или передачи земельного участка в собственность или пользование. Таким образом, органы местного самоуправления задействованы в полной мере наряду с органами земельных ресурсов, при этом они ведут отдельные книги регистрации аренды земельных участков, должным образом вносят записи и отмечают факт регистрации на Договорах. Однако на них не возлагается функция ведения государственного реестра земель, закрепленная на основании Приказа №174, а также Постановления Кабинета Министров Украины №1088 за Центром ГЗК Следовательно, в связи с неурегулированностью процедуры регистрации Договоров в законодательном порядке, данный вопрос остается открытым.На практике бывает по-разному. Часто Договора регистрируются только в органах местного самоуправления, но не в Центре ГЗК, или же наоборот. Последний вариант еще можно счесть правильным, так как он дает нам понять, что запись о регистрации Договора была внесена в государственную книгу регистрации, которая является составной частью государственного реестра земель. Но бывает и так, что договор аренды регистрируется и в исполнительном комитете местного органа самоуправления, и в Центре ГЗК, о чем свидетельствуют регистрационные данные обоих государственных органов на Договоре. К последнему, оптимальному, варианту прибегают для точного соблюдения существующей регистрационной процедуры, закрепленной в законодательном порядке.Исходя из этого, есть два теоретически возможных варианта решения проблемы. Первый - внести изменения в Постановление Кабмина №2073 касательно взаимодействия органов местного самоуправления и Центра ГЗК в отношении регистрации Договоров; четко указать, что запись о регистрации после согласования и проверки всей технической документации в регистрационном деле вносится в книги регистрации как органами местного самоуправления в рамках их полномочий, так и подразделениями Центра ГЗК в рамках системы государственного земельного кадастра. Второй - возложить регистрацию Договоров путем законодательных изменений только на Центр ГЗК, исключая необходимость проведения процедуры регистрации органами местного самоуправления.
