Проектирование объектов градостроения: особенности переходного периода

Александр Буртовой, ассоциированный партнер юридической фирмы «Антика» КМУ и Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины (Минрегионстрой) весьма оперативно приняли ряд нормативных документов, касающихся общей процедуры оформления права на начало строительных работ, ввода в эксплуатацию завершенных строительством объектов, проектирования и других аспектов, касающихся процедуры застройки земельных участков. Однако еще рано говорить о завершении процесса формирования нормативно-правовой базы, необходимой для обеспечения надлежащей имплементации норм Закона, учитывая тот факт, что ряд документов до сих пор не принят; целый список нормативно-правовых актов требует внесения изменений, либо их замены новыми. Таким образом, и нормативная база, и вся строительная отрасль, находятся в состоянии некоего переходного периода. В качестве примера можно привести государственные строительные нормы (ГСН). Согласно Закону Украины «О строительных нормах», ГСН являются подзаконными нормативными актами технического характера, утвержденными субъектами нормирования и содержащими обязательные требования в сфере градостроения, строительства, архитектуры. ГСН обязательны при проектировании и строительстве объектов. При этом целый ряд ГСН остаются в старой редакции. Принимая во внимание, что согласно части 2 раздела V Закона все законы и другие нормативно-правовые акты, принятые до вступления в силу Закона, действуют в части, не противоречащей его положениям, использование и применение ГСН на практике является весьма затруднительным. Согласно положениям Закона, процедура застройки земельных участков условно разделена на три этапа: 1 – Оформление прав на земельный участок. Данный этап не имеет четкого определения в Законе, но без надлежащим образом оформленных прав собственности на земельный участок или пользования с правом застройки земельного участка невозможно начать процедуру застройки; 2 – Проектирование. 3 – Строительство (включая ввод в эксплуатацию и регистрацию прав собственности на завершенный строительством объект). Исходя из ч. 5 ст. 26 Закона, этап проектирования объектов строительства включает в себя три подэтапа: (а) получение исходных данных; (б) разработка проектной документации (включая, где это необходимо, экспертизу проекта); (в) утверждение проектной документации. Следует обратить внимание, что Закон оперирует такими понятиями как «проектная документация на объект строительства» и «проект строительства», которые, исходя из контекста, можно рассматривать как тождественные. Согласно Закону, под проектной документацией (ПД) подразумевается утвержденные текстовые и графические материалы, которыми определяются градостроительные, объемно-планировочные, архитектурные, конструктивные, технические, технологические решения и сметы на строительство. ПД разрабатывается с учетом требований градостроительной документации, исходных данных, ГСН, государственных стандартов и правил. ПД подлежит утверждению заказчиком, а в случае, предусмотренном Законом, – экспертизе и последующему утверждению заказчиком. Порядок разработки, экспертизы и утверждения ПД устанавливается положениями ст. 31 Закона, ст. 7 Закона Украины «Об архитектурной деятельности», «Порядка утверждения проектов строительства и проведения их экспертизы» («Порядок утверждения»), утвержденного Постановлением КМУ от 11.05.2011 года №560 («Постановление 560»), «Порядка разработки проектной документации для строительства объектов» («Порядок разработки ПД»), утвержденного Приказом Минрегионстроя от 16.05.2011 года №45; другими нормативно-правовыми актами, включая ГСН. Первым, или предварительным этапом проектирования объектов строительства, является получение исходных данных. Согласно ст. 29 Закона, юридическое или физическое лицо, оформившее право пользования или собственности на земельный участок, а также подавшее заявление о намерениях застройки земельного участка исполнительному органу местного самоуправления, должно получить исходные данные для проектирования. К основным составляющим исходных данных относятся градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка (ГУО), а также задание на проектирование (ЗП). В отношении ЗП, как элемента исходных данных, более уместно употреблять термин «оформление» или «подготовка». Тем не менее, Законом использует термин «получение». ГУО определяют основные требования и ограничения, установленные законодательством и градостроительной документацией в отношении объектов строительства. Порядок выдачи ГУО, а также перечень объектов, на которые ГУО не выдаются, определен положениями отдельных порядков, утвержденных Приказом Минрегионстроя от 07.07.2011 года №109. ЗП готовится заказчиком или проектировщиком (по поручению заказчика) как документ, содержащий законные требования заказчика к планировочным, архитектурным, инженерным и технологическим решениям и свойствам объекта, его основным параметрам, стоимости, организации строительства. ЗП составляется на основании градостроительных условий и ограничений, а также технических условий (ТУ), которые прилагаются к ЗП. На этапе подготовки задания на проектирование заказчик и проектная организация определяют категорию сложности объекта строительства, а также стадийность проектирования. Следует отметить, что ТУ исключены Законом из перечня исходных данных, которые подлежат получению заказчиком. Тем не менее, ТУ является основным документом, определяющим требования к подключению объекта строительства к сетям и коммуникациям, определяет инженерно-технические характеристики объекта строительства и являются неотъемлемой частью ЗП. ТУ предоставляются владельцами/правообладателями соответствующих сетей и коммуникаций (электричество, газ, связь и т.д.), а также специально уполномоченными органами исполнительной власти (органы экологии, пожарной и техногенной безопасности, санитарно-эпидемиологической безопасности и др.) в течение 10 рабочих дней со дня регистрации соответствующего заявления заказчика или проектировщика, уполномоченного заказчиком. Следует отметить, что принятые после вступления в силу Закона подзаконные акты не дают четкого понимания полного перечня исходных дынных, структуры и содержания оформления ЗП (четкого определения содержания ЗП для проектирования объектов строительства, в отношении которых не предоставляются ГУО). При этом заказчик несет полную ответственность за достоверность информации, содержащейся в ЗП. Согласно общим принципам застройки земельных участков, надлежащим образом оформленные и полученные исходные данные являются основанием для проведения проектных работ. Положения ч. 1 ст. 31 Закона определяют, что ПД разрабатывается в соответствии с порядком, установленным уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам строительства, градостроения и архитектуры (т.е. Порядком разработки ПД, утвержденным Минрегионстроем) с учетом требований исходных данных, градостроительной документации, ГСН, а также государственных стандартов и правил. В соответствии с положениями Порядка разработки ПД, состав и содержание проектной документации на всех стадиях проектирования определяются строительными нормами и должны быть достаточными для оценки проектных решений и их реализации. Ключевым моментом в определении стадийности проектирования, состава и содержания ПД является определение надлежащей категории сложности объекта строительства. Согласно ч. 1 ст. 32 Закона, все объекты строительства, в зависимости от сложности архитектурно-строительного решения и/или инженерного оборудования, делятся на I, II, III, IV и V категории сложности. При этом (как и в отношении исходных данных) нормативные документы, принятые для имплементации положений Закона после его вступления в силу, не дают четкого определения состава и содержания ПД, а также стадийности проектирования в зависимости от категории сложности объекта строительства.

Кате- гории слож- ности	Класс последст- вий (ответст- венности) здания, соору- жения	Характеристики возможных последствий от отказа здания или сооружения
		Потенциальная опасность			Объем потен- циального эконо- мического ущерба	Утеря объектов культур- ного наследия	Прекращения функцио- нирования сооружений транспорта, связи, энергетики и других сетей и коммуникаций
		Для здоровья и жизни людей, постоянно пребы- вающих на объекте	Для здоровья и жизни людей, периоди- чески пребы- вающих на объекте	Для людей вне объекта
		Количество лиц	Количество лиц	Коли- чество лиц	Минималь- ный размер заработной платы	Кате- гория объекта	Уровень
V	СС3	более 400	более 1000	Более 50 000	Более 150 000	64,7	Государст- венный
IV	СС2	300-400	500-1000	10 000- 50 000	15 000- 150 000	63	Региональ- ный
III		50-300	100-500	100- 10 000	2000- 15 000	–	Местный
II	СС1	0-50	50-100	До 100	До 2000	–	–
I		0	До 50	До 100	До 2000	–	–

На сегодняшний день единственным документом, определяющим состав и содержание ПД на разных стадиях проектирования, является ГСН А.2.2-3-2004 «Состав, порядок разработки, согласования и утверждения проектной документации для строительства» (к сожалению, устаревший и не приведенный в соответствие с положениями Закона). Тем не менее, положения ГСН А.2.2-3-2004 в части определения количества категорий сложности объектов строительства, а также применения стадий проектирования не противоречат Закону. В соответствии с ГСН А.2.2-3-2004: (а) Для технически несложных объектов, а также объектов с использованием проектов массового и повторного использования I и II категорий сложности проектирование осуществляется в одну стадию – Рабочий Проект (РП); или в две стадии – Эскизный Проект (ЭП) для объектов гражданского назначения и Технико-Экономический Расчет (ТЭР) для объектов производственного назначения как первая стадия; а РП для обоих – вторая; (б) Для объектов III категории сложности проектирование осуществляется в две стадии: Проект (П) и Рабочая Документация (Р); (в) Для объектов IV та V категории сложности проектирование осуществляется в три стадии: – для объектов гражданского назначения – первая стадия ЭП, вторая стадия – П и третья стадия – Р; – для объектов промышленного назначения – первая стадия ТЭО (Технико-экономическое обоснование); вторая стадия – П и третья стадия – Р. Согласно ч.ч. 2-3 ст. 32 Закона, категория сложности объекта определяется заказчиком и проектировщиком в соответствии с ГСН и ГОСТ на основании класса последствий (ответственности) зданий и/или сооружений. Порядок отнесения объекта строительства к IV и V категориям сложности определяется Кабинетом Министров Украины (на сегодняшний день действует Постановление КМУ от 27.04.2011 года №557 «Об утверждении Порядка отнесения объектов строительства к IV и V категорий сложности»). Следует отметить, что класс последствий (ответственности) здания или сооружения определяется согласно ГСН В.1.2-14-2009 «Общие принципы обеспечения надежности и конструктивной безопасности зданий, сооружений строительных конструкций и оснований», в частности п. 5.1. ГСН В.1.2-14-2009 также не приведен в соответствие Закону. В частности, на уровне нормативно-правовых документов не урегулирован вопрос согласования классов последствия (ответственности) зданий и сооружений, а также их отнесения к той или иной категории сложности объекта строительства*. * Согласно Приказу Минрегионстроя от 10.08.2011 года №144, на замену ГСН А.2.2-3-2004 будет разработан и принят ГСН А.2.2-3:201Х, а также внесены изменения в ГСН В.1.2-14-2009. С этой целью создана рабочая группа. Сроки подготовки и принятия нормативных документов не определены. С целью урегулирования вопроса определения класса последствий зданий и сооружений, а также категории сложности объекта строительства до момента приведения в соответствие Закону ГСН А.2.2-3-2004 и ГСН В.1.2-14-2009, Научно-технический совет Минрегионстроя Решением от 16.06.2011 года №59 утвердил «Указания по применению строительных норм в части отнесения объектов строительства к категории сложности для дальнейшего проектирования и экспертизы» (Указания). Согласно Указаниям, при определении класса последствий (ответственности) зданий или сооружений следует руководствоваться ГСН В.1.2-14-2009, а при определении категории сложности – ГСН А.2.2-3-2004. ГСН В.1.2-14-2009 устанавливает 3 класса последствий (ответственности) зданий и сооружений: СС1, СС2 и СС3. При этом рекомендуется следующая схема учета класса последствий (ответственности) зданий и сооружений и определения категории сложности объекта: – классу последствий СС1 соответствуют категории сложности I-II; – классу последствий СС2 – категории сложности III-IV; – классу последствий СС3 – категория сложности V. Класс последствий (ответственности) определяется по шести основным признакам: количество лиц, которые постоянно пребывают на объекте (подразумевается пребывание не менее 8 часов в сутки и не менее 150 дней в году); количество лиц, которые периодически пребывают на объекте (подразумевается пребывание не более 3 часов в сутки); количество лиц, которые пребывают вне объекта; объем потенциальных экономических убытков (учитываются убытки от разрушения и повреждения основных фондов; убытки от потери продукции; убытки от утери сырья и полуфабрикатов; при расчете учитывается размер минимальный заработной платы, определенной законом); утрата объектов культурного наследия; прекращение функционирования сооружений транспорта, связи, энергетики и других сетей и коммуникаций. Также учитывается опасность для жизнедеятельности людей, под которой подразумевается потеря нормальных условий жизни на срок более трех суток. К I-й категории сложности следует относить объекты, класс последствий СС1 которых определяется только по одному из признаков, кроме характеристики «опасность для жизнедеятельности людей». При этом на объектах I-й категории сложности не предусматривается постоянного пребывания людей (например, теплицы). К II-й категории сложности следует относить объекты класса последствий СС1, если данный класс установлен по двум и более признакам возможных последствий. К III-й категории сложности следует относить объекты класса последствий СС2, которые не относятся к IV-й категории сложности. Как упоминалось выше, порядок отнесения объектов строительства к IV и V категории установлен отдельным постановлением КМУ. Тем не менее, учитывая статус Указаний, вопрос нормативно-правового обоснования определения категории сложности объекта, определения стадийности проектирования, определения состава и содержания ПД, остается открытым и требует урегулирования путем принятия нормативно-правовых актов. Как уже отмечалось, разработанная проектировщиком ПД подлежит обязательному утверждению заказчиком, а в отдельных случаях – экспертизе и утверждению. При этом, согласно Порядку утверждения ПД (Постановление 560), при двух- и тристадийном проектировании проект строительства объекта утверждается на стадии П или РП. Следует обратить внимание, что ч. 4 Порядка определены особенности утверждения ПД на объекты, сооружаемые за счет бюджетных средств, а также средств государственных предприятий, учреждений и организаций (за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами). В частности, ПД на объекты стоимостью от 100 миллионов гривен, финансируемые из средств иностранных кредитов, привлеченных под государственные гарантии, а также надкатегорийные по метану и опасные по непроизвольным выбросам из шахт, в которых проводятся работы на глубине более 800 метров, подлежат утверждению КМУ по представлению центральных органов исполнительной власти, Совета Министров АР Крым, областных, а также Киевской и Севастопольской городских госадминистраций и других органов государственной власти. При этом право утверждения проектной документации по решению КМУ может быть делегировано перечисленным органам при условии согласования с Минрегионстроем, Министерством экономического развития и торговли и Минфином Украины. К компетенции центральных органов исполнительной власти, Совета Министров АР Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских госадминистраций отнесено утверждение проектов строительства от 30 до 100 миллионов гривен. Проекты строительства стоимостью менее 30 миллионов гривен утверждаются предприятиями, учреждениями и организациями государственной формы собственности. Согласно Закону и Порядку утверждения ПД, экспертиза является завершающей стадией разработки проектной документации, предшествующая ее утверждению в случаях, предусмотренных законом и/или договором с проектной организацией. Проекты строительства объектов I-III категорий сложности не подлежат обязательной экспертизе, а объекты IV-V категорий подлежат экспертизе в отношении соблюдения нормативов санитарного и эпидемиологического благополучия населения, экологии, охраны труда, энергосбережения, пожарной, техногенной, ядерной и радиационной безопасности, прочности, надежности и необходимой долговечности. Тем не менее, Закон определяет, что ПД на строительство объектов, сооружаемых на территориях со сложными инженерно-геологическими и техногенными условиями, подлежит экспертизе в части прочности, надежности и долговечности, а объектов, сооружаемых за бюджетные средства, – в части смет. Кроме того, заказчику предоставляется право принять решение о добровольной экспертизе ПД. Экспертиза ПД проводится экспертными организациями независимо от формы собственности, которые соответствуют критериям, утвержденным Минрегионстроем. Соответствующие критерии разработаны и утверждены Приказом Минрегионстроя от 23.05.2011 года №53 (Критерии). В дополнение к требованиям о техническом оснащении и квалификации специалистов экспертной организации, Критериями определено, что информация об экспертных организациях, соответствующих Критериям, размещается на официальном Интернет-сайте Минрегионстроя (на сегодняшний день весьма не многие организации попали в список). Экспертиза проводится по поручению заказчика на основании договора с экспертной организацией. К экспертизе не могут привлекаться разработчики проектной документации. Для проведения экспертизы заказчик (или по его поручению проектная организация) предоставляет экспертной организации разработанную ПД в бумажном (не более трех экземпляров) и электронном виде. Порядком утверждения ПД установлены следующие предельные сроки для проведения экспертизы: 30 календарных дней – в зависимости от технической и технологической сложности объектов строительства; 90 календарных дней – для объектов повышенной ядерной и радиационной опасности, а также тех, в отношении которых производится оценка их влияния на окружающую среду; 15 календарных дней – для объектов I-III категории сложности, которые сооружаются на территориях со сложными инженерно-геологическими и техногенными условиями, а также для сметной части проектной документации. При этом сроки проведения добровольной экспертизы не установлены, что позволяет полагать, что такой срок не должен превышать 30 календарных дней в зависимости от сложности объекта строительства, а в отношении объектов, подлежащих оценке влияния на окружающую среду, – 90 календарных дней. По результатам экспертизы экспертная организация предоставляет отчет о соблюдении требований в отношении прочности, надежности и долговечности зданий и сооружений, их эксплуатационной безопасности и инженерного обеспечения, в том числе в отношении доступности лиц с ограниченными физическими возможностями и другими маломобильными группами населения, санитарного и эпидемиологического благополучия населения, охраны труда, экологии, пожарной, техногенной, ядерной и радиационной безопасности, энергоэффективности, сметной части проекта; а также о допущении ошибок, которые могут быть исправлены без корректировки и с корректировкой проекта. В случае корректировки проекта строительства, которая привела к изменению проектных решений, а также в связи с изменением строительных норм и исходных данных на проектирование, проводится повторная экспертиза проекта строительства. Повторная экспертиза проводится в сроки, определенные в зависимости от объема корректировок, но не превышающие сроки, установленные для первичной экспертизы. Таким образом, несмотря на то, что основной целью принятия Закона было упрощение процедур на всех этапах застройки земельных участков, его принятие стало лишь началом общего процесса реформирования, а в условиях переходного периода каждый из этапов застройки несет определенные риски для участников рынка. Например, ошибка в определении класса последствий зданий и сооружений и отнесения объекта к неправильной категории сложности может негативно повлиять на всю процедуру строительства, ввода в эксплуатацию, регистрацию прав и дальнейшее использование объекта. Также следует отметить, что проблемой является не только отсутствие отдельных нормативных актов, но и качество уже принятых. Использование противоречащих терминов в разных документах, «уточнение и дополнение» отдельных норм Закона подзаконными актами, наличие отсылочных норм в подзаконных актах – это лишь немногие дефекты, которыми изобилуют принятые документы. Тем не менее, с нетерпением и оптимизмом ожидаем завершения переходного периода.