Первые результаты децентрализации в сфере архитектурно-строительного контроля
Commercial Property №11 (159-160) ноябрь-декабрь 2016
В СВОЕЙ СТАТЬЕ АННА БУКВИЧ, ЮРИСТ ЮФ «ЛАВРИНОВИЧ И ПАРТНЕРЫ», РАССКАЗЫВАЕТ ОБ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПАХ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ АРХИТЕКТУРНОСТРОИТЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ В УКРАИНЕ И ДАЕТ ЭКСПЕРТНУЮ ОЦЕНКУ ТАКИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ ИЗМЕНЕНИЯМ.
Анна Буквич, юрист ЮФ «Лавринович и Партнеры»
Закон «О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины относительно децентрализации полномочий в сфере архитектурно-строительного контроля и усовершенствования градостроительного законодательства» вступил в силу, за исключением некоторых положений, 1 сентября 2015 года (далее – «Закон»)*. Данный Закон был принят исходя из необходимости децентрализации системы государственного управления, а также необходимости передать максимальное количество полномочий и функций органам местного самоуправления.
Не менее актуальным вопросом стало реформирование разрешительной системы в сфере строительства, а именно возможность получать разрешительную документацию на местах. Так, Закон предусматривает, среди всего прочего, децентрализацию функций Государственной архитектурно-строительной инспекции Украины в части предоставления разрешений на строительство (далее – «ГАСИ»). В соответствии с Законом, часть функций и полномочий ГАСИ были переданы исполнительным органам местных советов и структурным подразделениям местных органов исполнительной власти. Компетенция соответствующих органов разделяется в зависимости от сложности и местонахождения объекта строительства. Данные функции могут быть переданы только в случае, если соответствующий местный орган был сформирован. В ином случае данные функции продолжает выполнять ГАСИ.
Законом установлено, что управление в сфере градостроительной деятельности и архитектурно-строительного контроля осуществляется путем предоставления (получения, регистрации), возврата (отказа в выдаче) или аннулировании (отмены регистрации) документов, которые дают право на осуществление подготовительных или строительных работ, и принятии в эксплуатацию завершенных объектов строительства различными органами в зависимости от сложности строительства, а именно:
– исполнительными органами по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля сельских, поселковых советов – по объектам I, II, III категорий сложности, которые размещены в пределах определенных населенных пунктов;
– исполнительными органами по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля местных советов – по объектам I, II, III, IV категорий сложности, которые находятся в пределах соответствующих городов;
– структурными подразделениями по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля Киевской и Севастопольской местных государственных администраций – по объектам I, II, III, IV категорий сложности, которые находятся в пределах городов Киев и Севастополь;
– центральным органом исполнительной власти, который реализует государственную политику по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля и надзора, через главных инспекторов строительного надзора в Автономной Республике Крым, областях, городах Киев и Севастополь – по объектам I, II, III, IV, V категорий сложности, которые находятся за пределами населенных пунктов и на территории нескольких административно-территориальных единиц, касательно всех объектов V категории сложности в пределах населенных пунктов, а также всех объектов IV категории сложности, которые находятся в пределах сел и поселков.
В случае если сельские, поселковые, местные советы не создали исполнительные органы по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля, полномочия таких органов осуществляет центральный орган исполнительной власти (ГАСИ) через соответствующих главных инспекторов по строительному надзору. На сегодняшний день такие органы созданы в Луцке, Тернополе, Мариуполе, Львове, Ивано-Франковске, Черновцах, Ужгороде, Умани, Херсоне, Одессе, Харькове, других городах. Создание таких местных органов – достаточно сложный и трудоемкий процесс, требующий финансовых и административных ресурсов. Так, для создания таких местных органов необходимо осуществить следующие основные шаги: (i) принять решения о создании собственного органа архитектурно-строительного надзора на сессии местных органов исполнительной власти; (ii) провести оценку потенциальных возможностей работы инспекции; (iii) непосредственно сформировать данный орган; и (iv) передать полномочия соответствующим местным органам. Как показывает практика, местные органы идут на данные шаги неохотно по причине значительных финансовых и административных затрат. Так, например, для нормального осуществления полномочий необходимо помещение и техническое обслуживание, а в местном бюджете необходимо предусмотреть средства на заработную плату сотрудникам, а также другие расходы, которые связаны с деятельностью такого органа. Кроме того, на местах часто отсутствуют квалифицированные специалисты, которые смогли бы принимать соответствующие решения.
Такие местные органы государственного архитектурно-строительного контроля могут осуществлять практически все действия, которые ранее относились к компетенции ГАСИ, а именно: предоставлять либо регистрировать документы на осуществление подготовительных и строительных работ, осуществлять проверку исполнения строительных работ на объектах строительства, проверять их соответствие требованиям проектной документации и принимать в эксплуатацию завершенные объекты. Таким образом, данные органы будут осуществлять более 80% функций ГАСИ.
Однозначный плюс в передаче функций ГАСИ – это возможность непосредственно на местах проверять информацию, которая указывается в декларации и других сопутствующих документах. Ранее ГАСИ не всегда имела возможность перепроверить информацию, которая указывалась в декларации застройщиком. Сейчас же цикл замкнулся, то есть весь процесс заявления и контроля переносится непосредственно на место, где будет осуществляться строительство. Таким образом, контролировать незаконное строительство стало намного легче, при условии, конечно, что на это есть воля и желание у соответствующего органа местной власти. Однако, с другой стороны, это не позволяет полностью ликвидировать коррупционную составляющую, которая может появиться и во взаимоотношениях с органами местной власти, о чем уже свидетельствует некоторая судебная практика и конфликты, возникающие на местах касательно незаконного строительства. Еще один важный недостаток данной реформы в том, что делегирование полномочий местным органам власти является правом, а не обязанностью. То есть при отсутствии соответствующих решений местных органов реформа, фактически, не будет иметь смысла.
Среди основных новшеств, помимо децентрализации, которые позитивно повлияли на осуществление строительной деятельности, являются:
– сокращение срока рассмотрения документов, необходимых для выдачи технических условий по инженерному обеспечению объекта, до 10 рабочих дней;
– возможности свободного бесплатного доступа к реестру разрешительной документации;
– предоставление статуса объекта строительства части строения;
– конкретизация оснований для возвращения деклараций о начале строительных работ, что значительно уменьшило количество рассматриваемых судом исков по сравнению с 2015 годом;
– введение новых оснований для отмены зарегистрированных деклараций и аннулирование разрешения на осуществление строительных работ;
– предоставление ГАСИ функций контроля и надзора.
ФУНКЦИИ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ, КОТОРЫЕ ОСУЩЕСТВЛЯЮТСЯ ГАСИ
ГАСИ исполняет функции контроля и надзора за соблюдением субъектами хозяйствования условий хозяйственной деятельности, которая связана с созданием объектов строительства. Так, государственный архитектурно-строительный контроль – это совокупность мер, направленных на соблюдение заказчиками, проектировщиками, подрядчиками и экспертными организациями требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, строительных норм, государственных стандартов и правил во время осуществления подготовительных и строительных работ. То есть, планируется, что функции контроля будут осуществляться местными органами, а решения местных органов, соответственно, могут быть обжалованы в ГАСИ.
Также законодательством предусмотрен государственный архитектурно-строительный надзор – совокупность мер, направленных на соблюдение уполномоченными органами градостроения и архитектуры, структурными подразделениями Киевской и Севастопольской местными государственными администрациями, местным исполнительными органами, иными органами, осуществляющими контроль в сфере градостроительной деятельности, требований и правил, предусмотренных законодательством Украины. Такой надзор осуществляется через главных инспекторов строительного надзора в Автономной Республике Крым, областях, городах Киев и Севастополь в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины. Так, с целью осуществления государственного архитектурно-строительного надзора инспекторы имеют право (i) проверять законность решений в сфере градостроительной деятельности; (ii) требовать от органов государственной власти, физических и юридических лиц соответствующие документы и материалы касательно предмета рассмотрения; (iii) имеют право доступа к месту строительства; (iv) могут требовать от органов государственного архитектурно-строительного контроля проведения проверок при наличии признаков нарушения требований законодательства в сфере градостроительной деятельности, строительных норм и стандартов; и (v) привлекать в случае необходимости соответствующих специалистов предприятий, организаций и финансовых органов.
В случае выявления нарушений требований законодательства, главные инспекторы имеют право осуществлять следующие действия: (i) выдавать обязательные к исполнению предписания по устранению нарушений законодательства в сфере градостроительной деятельности; (ii) привлекать должностных лиц объектов надзора к ответственности за правонарушения в соответствии с законодательством; (iii) инициировать привлечение должностных лиц к дисциплинарной ответственности; (iv) вносить предложения органу, который осуществил назначение, об увольнении должностного лица объекта надзора; (v) вносить предложения о лишении права исполнять определенные виды работ должностного лица объекта надзора; (vi) отменять или приостанавливать действие решений, принятых объектом надзора в соответствии с полномочиями, определенными Законом и нарушающими требования законодательства Украины, с дальнейшим опубликованием такой информации. ГАСИ теперь может инициировать отмену градостроительных условий и ограничений, выданных любым управлением архитектуры. Как видим, законодатель оставил достаточно широкие полномочия по контролю инспекторов ГАСИ, что позволяет им существенно влиять на местные органы при исполнении ими соответствующих функций.
ПОРЯДОК ПОЛУЧЕНИЯ ПРАВА НА СТРОИТЕЛЬСТВО
В зависимости от объекта строительства существует три процедуры, предусматривающие предоставление права на осуществление подготовительных и строительных работ в зависимости от сложности объекта, который планируется построить (ст. 34 Закона Украины «Об урегулировании градостроительной деятельности»), а именно:
– предоставление заказчиком уведомления о начале осуществления строительных работ соответствующему органу архитектурно-строительного контроля по объектам, строительство которых осуществляется на основании строительного паспорта и которые не требуют регистрации декларации о начале строительных работ или получения разрешения на строительные работы в соответствии с перечнем, утвержденным Кабинетом Министров Украины;
– регистрация органом государственного архитектурно-строительного контроля декларации о начале осуществления строительных работ по объектам I-III категорий сложности. Кроме подачи лично и заказным письмом, предусмотрен порядок подачи декларации в электронном виде. Такие декларации подлежат регистрации в электронной системе осуществления декларативных процедур в строительстве. Законом предусмотрен исчерпывающий перечень оснований возвращения декларации о начале осуществления подготовительных/ строительных работ. Такое определение заменило достаточно широкую формулировку «подана или оформлена с нарушением установленных требований», что давало возможность безосновательного отказа в регистрации;
– выдача органом государственного архитектурно-строительного контроля разрешения на осуществление строительных работ по объектам, относящимся к IV-V категории сложности.
Требования к форме и содержанию уведомления и декларации, а также перечень документов, которые подаются для начала и осуществления работ, предусмотрены Постановлением Кабинета Министров Украины №466 «О некоторых вопросах осуществления подготовительных и строительных работ» от 13.04.2011 года.
Наиболее сложной процедурой является получение разрешения на осуществление строительных работ. Так, например, ст. 37 Закона предусмотрено, что для получения разрешения к заявлению прилагаются:
– копия документа, подтверждающая право собственности или право пользования земельным участком, либо копия договора суперфиция;
– копия распорядительного документа по комплексной реконструкции квартала (микрорайона), застарелого жилищного фонда при осуществлении комплексной реконструкции квартала;
– проектная документация на строительство, утвержденная в установленном законодательством порядке;
– копия документа, подтверждающая право собственности на дом либо сооружение, либо согласие его собственника в установленном законом порядке на проведение строительных работ в случае реконструкции или ремонта;
– копии документов о назначении лиц, ответственных за осуществление работ, и лиц, осуществляющих авторский и технических надзор;
– информацию о лицензии, дающей право на осуществление строительных работ, и квалификационные сертификаты.
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Если проанализировать судебную практику, которая возникла после вступления Закона в силу, то следует отметить, что существует некоторое количество споров, которые возникли в связи с передачей полномочий местным органам исполнительной власти. Так, например, большинство споров касаются аннулирования регистрации декларации органом, который не регистрировал декларации, таким образом, по мнению истца, действовал с превышением полномочий. Как правило, исковые требования мотивированы тем, что ответчик, не будучи органом контроля и надзора, и не будучи структурным подразделением ГАСИ, осуществившим регистрацию, противоправно принимает приказ, которым отменяет регистрацию декларации. Как правило, суды соответствующих инстанций отказывают в подобных исках в случаях выявления нарушения законодательства, строительных норм и данных проектирования.
Следует отметить, что на данном этапе еще нельзя сделать определенные выводы и заключения о реализации положений, закрепленных Законом. Однако нельзя не отметить, что некоторыми положениями Закона предусмотрен ряд изменений, которые, безусловно, положительно сказываются на ведении хозяйственной деятельности застройщиками, а также на их взаимодействии с органами государственной власти. Например, данные изменения и нововведения включают упрощение процедуры принятия в эксплуатацию построенных объектов, возможности подачи электронной декларации, уточнение порядка принятия в эксплуатацию самовольно построенных объектов, а также передачи на места полномочий по принятию решений о предоставлении разрешения на строительство некоторых объектов. Данные изменения также являются эффективным механизмом борьбы с незаконным строительством.
*Закон Украины «О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины относительно децентрализации полномочий в сфере архитектурно-строительного контроля и усовершенствования градостроительного законодательства» №320-VIII от 9 апреля 2015 года.
