Тенденции развития законодательства в сфере недвижимости




Рысбек Токтомушев, партнер юридической фирмы «Шевченко, Дидковский и партнеры»

Нынешний этап развития рынка коммерческой недвижимости в Киеве важен тем, что он являет собой начало становления зрелого рынка. Именно сейчас закладываются основы развития рынка в ближайшие 7-10 лет. Трудно сказать, каким будет рынок, и какими будут условия работы инвесторов на нем через десятилетие, однако с уверенностью можно сказать, что рынок не будет таким, каким он был в середине или в конце 1990-х. Особенно это касается законодательства и административных практик местных властей.
Активное развитие рынка недвижимости закономерно совпало с активным развитием законодательства в сфере недвижимости. За последние несколько лет появилось большое количество новых нормативных актов, которые меняют (особенно в перспективе) правовое и административное поле бизнеса в сфере недвижимости. Инвесторы должны понимать, что их условия работы будут значительно отличаться от тех, в которых они работали ранее, когда успех значительной части инвестиционных проектов основывался на грубых нарушениях строительного, налогового и валютного законодательства.
В данной статье мы попытаемся проанализировать долгосрочные тенденции в развитии законодательства и административной практики, насколько это касается коммерческой недвижимости. Условно можно выделить пять аспектов правового поля, которые интересуют инвесторов в коммерческую недвижимость:
– Права на недвижимость;
– Права на землю;
– Строительство и реконструкция;
– Налогообложение;
– Ипотека.
Обзор нового законодательства за последние три года показывает, что по всем пяти вышеперечисленным направлениям имели место значительные изменения законодательного поля. Ниже следуют нормативные акты, принятие которых, на наш взгляд, отражает ключевые тенденции в развитии законодательства, относящегося к коммерческой недвижимости.


ПРАВА НА НЕДВИЖИМОСТЬ
31 августа 2001 года Киевская городская государственная администрация утвердила Положение о порядке оформления права собственности на объекты недвижимого имущества.
7 февраля 2002 года Приказом Министерства юстиции было принято Временное положение о порядке регистрации прав на недвижимое имущество. За данным Временным положением последовал ряд подзаконных актов, самыми значимыми из которых являются Указ президента Украины от 17 февраля 2003 года «О создании единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимого имущества и прав на них в составе государственного земельного кадастра», а также одноименное Постановление Кабинета министров Украины от 17 июля 2003. 20 июня 2002 года Киевский городской совет принял Решение об утверждении Временного положения о государственной регистрации объектов недвижимого имущества и прав собственности на них в городе Киеве, которое и действует в настоящее время. Следует помнить, упомянутые Временные положения действуют до принятия соответствующего закона, проект которого находится в Верховной Раде Украины (Проект Закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимость и их обременений»).
24 мая 2002 года Фонд государственного имущества Украины утвердил Порядок подтверждения права собственности на недвижимое имущество. Данный порядок касается недвижимости, которая была приватизирована в составе целостного имущественного комплекса.
16 января 2003 Верховная Рада Украины приняла новый Гражданский кодекс Украины (вступает в силу 1 января 2004 года, далее – ГКУ). В отличие от ныне действующего Гражданского кодекса 1963 года, новый ГКУ содержит определение недвижимого имущества, а также устанавливает необходимость проведения государственной регистрации прав на недвижимость. Новый ГКУ относит к недвижимости предприятия как целостные имущественные комплексы. Новый ГКУ вводит понятие прав: право владения, право пользования (сервитут), право пользования земельным участком для сельскохозяйственных нужд (емфитевзис), а также право застройки земельного участка (суперфиций). В новом ГКУ отдельно регулируется договор найма здания или иного капитального сооружения: если договор найма здания или иного капитального сооружения (или их части) заключается не менее чем на один год, то такой договор подлежит нотариальному заверению и государственной регистрации.
В целом, новый ГКУ содержит множество нововведений, касающихся недвижимости и сделок с недвижимостью, таким образом, делая гражданско-правовой режим недвижимости более детально и четко урегулированным, более системным и последовательным.
Следует также упомянуть Закон «Об охране культурного наследия» от 8 июня 2000 года, регулирующий правовой режим недвижимости, которая имеет статус культурного наследия (памятника).
Системное и детальное регулирование правового статуса недвижимости и сделок с недвижимостью, в сочетании с системой государственной регистрации прав на недвижимость и соответствующих обременений, способствует повышению уровня правовой защищенности инвесторов. Это, в свою очередь, способствует формированию более прозрачного и цивилизованного рынка недвижимости, привлекательного для крупных и долгосрочных (а значит консервативных) инвесторов. В то же время, рынок должен будет пройти через болезненный процесс «обкатки» нового Гражданского кодекса, а также нормативных актов, относящихся к государственной регистрации прав на недвижимость.


ПРАВА НА ЗЕМЛЮ
В 2000-2003 годах киевские городские власти приняли ряд важных нормативных актов:
Распоряжением председателя Киевского городского совета от 14 августа 2000 принято Положение о порядке продажи права аренды земельных участков в городе Киеве;
Решение Киевского городского совета «Об арендной плате за землю в городе Киеве» от 21 декабря 2000 года;
Распоряжение председателя Киевского городского совета «Об утверждении Порядка резервирования земельных участков в городе Киеве» от 17 августа 2000 года;
14 марта 2002 года Киевский городской совет принял Решение об утверждении Порядка приобретения права на землю юридическими лицами и гражданами в городе Киеве. 26 июня 2003 года Киевский городской совет утвердил Порядок предоставления земельных участков в пользование в городе Киеве. Хотя последний порядок отменил многие положения первого Порядка, оба Порядка вместе представляют собой довольно системный и подробный нормативный акт земельного права.
Вот уже почти два года (с 1 января 2002-го) действует новый Земельный Кодекс Украины от 25 октября 2001 года, который сменил Земельный Кодекс Украины 1990 года. Ныне действующий Земельный Кодекс принес с собой подтверждение права юридических лиц иметь в собственности земельные участки, а также право иностранных юридических и физических лиц иметь в собственности земельные участки несельскохозяйственного назначения. В отличие от старого Земельного кодекса, действующий содержит понятие земельного сервитута. Кроме того, в новом Земельном кодексе несколько изменена классификация земель. В целом, ныне действующий Земельный кодекс направлен на развитие рынка земли. Однако, для специалистов очевидно то, что Земельный кодекс далек от совершенства. С момента вступления в силу он претерпел шесть изменений. Очевидно то, что по мере накопления соответствующей административной и судебной практики, Земельный кодекс ждет еще множество изменений и дополнений.
11 апреля 2002 года Кабинет министров Украины утвердил Порядок изменения целевого назначения земель, которые находятся в собственности граждан и юридических лиц;
22 мая 2003 года был принят Закон Украины «О землеустройстве», который направлен на регулирование земельных отношений с точки зрения рациональной организации территории административно-территориальных единиц и землепользователей, а также планирования территорий.
19 июня 2003 года Верховная Рада Украины приняла Закон Украины «Об охране земель». Закон направлен на охрану земель и обеспечение исполнения всеми землепользователями экологических норм и норм рационального использования земель. По сути, данный Закон является специализированным экологическим нормативным актом.
К важным законопроектам можно отнести Проект Закона «О размежевании земель государственной и коммунальной собственности» (в настоящее время действует Временный порядок размежевания земель права государственной и коммунальной собственности, утвержденный Постановлением Кабинета министров Украины от 1 сентября 2002 года). Кроме того, следует иметь в виду Проект Закона «О внесении изменений к части 1 статьи 92 Земельного кодекса (об имущественных правах на земельные участки)», а также Проект Закона «О государственной экспертизе землеустроительной документации».
В целом, земельное законодательство развивается в сторону либерализации, детализации и систематизации. Думается, поступательное развитие земельного законодательства сохранится по мере того, как земельный рынок будет испытывать давление со стороны инвесторов в сфере недвижимости и сельского хозяйства, а также со стороны кредитных учреждений.


СТРОИТЕЛЬСТВО И РЕКОНСТРУКЦИЯ (ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРАВО)
Градостроительное право следует отнести к самому динамично развивающемуся блоку законодательства. Следует отметить появление множества новых нормативных актов, а также активное совершенствование существующих законов и подзаконных актов:
14 февраля 2001 года Кабинет министров Украины утвердил Порядок выдачи органами государственного пожарного надзора разрешения на начало работы предприятий и аренду помещений;
20 апреля 2000 года был принят Закон «О планировании и застройке территорий»;
20 октября 2000 Кабинет министров Украины утвердил Порядок проведения экспертизы градостроительной документации»;
5 декабря 2000 Госстрой Украины утвердил Положение «О порядке предоставления разрешения на выполнение строительных работ»;
24 мая 2001 года Госстрой Украины утвердил Инструкцию о порядке проведения технической инвентаризации объектов недвижимого имущества;
10 декабря 2001 года Госстрой Украины утвердил Типовые региональные правила застройки. Данный нормативный акт регулирует вопросы градостроительной документации, градостроительного кадастра, планирования, застройки и благоустройства территорий. В Типовых региональных правилах застройки содержатся положения, регулирующие получение разрешения на строительство объектов градостроительства и разрешения на строительные работы, порядок реконструкции зданий, помещений, чердаков и мансард;
7 февраля 2002 года был принят Закон Украины «О генеральной схеме планирования территории Украины» от 7 февраля 2002 года.
28 марта 2002 года Решением Киевского городского совета от 28 марта 2002 года был утвержден Генеральный план города Киева и проект планирования его пригородной зоны на период до 2020 года;
1 октября 2002 Киевская городская государственная администрация утвердила новый Порядок перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые в городе Киеве;


НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Для инвесторов в коммерческую недвижимость следует обратить внимание на Закон «О налоге с доходов физических лиц» от 22 мая 2003 года (вступает в силу с 1 января 2004 года), в статье 9.1.3. которого говорится, что компании-нерезиденты могут сдавать недвижимость в аренду только через постоянное представительство или компанию-резидента. Данное положение означает, что инвесторам будет крайне сложно использовать компании-нерезиденты для минимизации налогообложения.
Кроме того, следует также обратить внимание на Проект Закона «О налоге на недвижимое имущество», принятие которого, однако, вряд ли следует ожидать в ближайшем будущем.


ИПОТЕКА
Относительно ипотеки, в июне 2003 года Верховный Совет Украины принял два важных Закона (вступают в силу с 1 января 2004 года):
Закон «Об ипотеке» от 5 июня 2003;
Закон «Об ипотечном кредитовании, операциях с консолидированным ипотечным долгом и ипотечных сертификатах» от 19 июня 2003 года;
Первый Закон детально регулирует залог недвижимости, а второй закон регулирует ипотечное кредитование и трансформацию платежей по ипотечным активам в выплаты по ипотечным сертификатам с использованием механизмов управления имуществом.


ТЕНДЕНЦИИ
Таким образом, к основным тенденциям развития законодательства, касающегося бизнеса в сфере коммерческой недвижимости, можно отнести следующее:
– Увеличивается количество нормативных актов, то есть объем нормативной базы растет;
– Содержание нормативных актов становится более системным, последовательным, внутренне согласованным и детализированным;
– Появляются специализированные законы и подзаконные акты. Они заполняют нормативный вакуум, вытесняя стихийно сложившуюся административную практику;
– На смену нормативным актам, которые разрабатывались под влиянием социалистической доктрины права, приходит законодательство, построенное на концептуальных началах рыночной экономики. Содержание некоторых нормативных актов, на наш взгляд, соответствует гораздо более высокому уровню экономического и политического развития, чем тот, на котором сейчас находится Украина;
– Наиболее динамично развиваются земельное и градостроительное право.
В целом, вышеуказанные тенденции можно охарактеризовать как положительные. Правовое поле становится более прозрачным, а административная практика более упорядоченной и предсказуемой (по сравнению с тем, что было раньше). В целом, изменения правового поля будут способствовать снижению доходности из-за увеличения прямого и непрямого фискального давления в виде налогов и различных обязательных платежей (например, паевые отчисления на развитие городской инфраструктуры), а также из-за увеличившихся расходов на соблюдение различных норм на стадии строительства. Рынок начинает постепенно вытеснять инвесторов с недостаточным объемом инвестиционного капитала и с недостаточным уровнем компетентности, освобождая место для тех, кто, во-первых, исходит из долгосрочной выгодности работать легально, а, во-вторых, финансово в состоянии обеспечить полную легальность инвестиционного проекта (здесь мы имеем в виду прежде всего аспект строительства и налогообложения). Развитие ипотечного кредитования (особенно западного) серьезно повысит требования к качеству правоустанавливающей и разрешительной документации на недвижимость. В целом, общее направление развития правового поля и административной практики таково, что больше шансов на успех будут иметь инвесторы с более консервативным и более грамотным подходом к менеджменту инвестиционных проектов.


Народным депутатом Украины Рудковским М.М. представлен законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины (относительно перенесения срока действия)» от 14.08.03 № 4050
Действующий Земельный кодекс установил мораторий на отчуждение земельных участков до 2005 года: так, граждане и юридические лица, имеющие в собственности земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и другого товарного сельскохозяйственного производства, а также граждане Украины – собственники земельных частей (паев) не вправе до 1 января 2005 года продавать или другим способом отчуждать принадлежащие им земельные участки и земельные части (паи), кроме мены, передачи их в наследство и при изъятии земель для общественных нужд.
В Верховную Раду был представлен законопроект, которым предлагается продлить действие моратория до 1 января 2010 года. Подобное предложение исходит из неразвитости рыночной инфраструктуры на селе и низкого уровня доходов большей части населения Украины, что, по мнению автора законопроекта, в случае окончания моратория в 2005 году может повлечь «монополизацию рынка сельскохозяйственного производства вследствие выкупа значительной части земельных участков за бесценок финансово-промышленными группами и земельными баронами».


Народными депутатами Украины Полищуком К.А. и Казаченко А.А. представлен законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины (относительно земель водного фонда)» от 05.08.2003 № 4037
Действующий Земельный Кодекс допускает передачу из земель водного фонда в аренду гражданам и юридическим лицам земельных участков прибрежных защитных полос, полос отведения и береговых полос водных путей, а также озер, водохранилищ, прочих водоемов, болот и островов. В Верховную Раду был представлен законопроект, запрещающий ограничение прав и свобод третьих лиц на свободный доступ к естественному водоему для удовлетворения своих культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических потребностей.
Это означает, что понежиться в приятном одиночестве на арендуемом озере, может, и не получиться, поскольку, в случае принятия законопроекта в такой формулировке, третьи лица, надлежащим образом оформив свое право, смогут иметь законный доступ к водоему и, тем самым, нарушить покой арендатора. Подобная практика общественного «сервитута» имеет широкие аналоги в национальных законодательствах государств мира. В подавляющем большинстве стран Западной Европы действуют нормы «права общественного доступа» не только на арендуемые территории, но и на частные владения; ограничения на передвижение устанавливаются, в основном, лишь относительно частных/арендуемых земель сельскохозяйственного назначения.


Кабинетом министров Украины внесен законопроект «Об ответственности предприятий, их объединений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства» от 04.09.2003
4 сентября Кабинет министров Украины внес в Верховную Раду законопроект «Об ответственности предприятий, их объединений и организаций за правонарушения в сфере градостроительства» собственной разработки. Согласно нормам законопроекта, Кабмином предлагается установить ответственность субъектов хозяйственной деятельности за правонарушения в сфере градостроительства, в основном – что касается последствий возведения новостроек и влияния такого процесса на уже существующие объекты, ненормативных реконструкций и перепланировок объектов, что может повлечь за собой их частичное или полное разрушение. Также в законопроекте предусматривается усиление государственного контроля над проведением застройки, соблюдением застройщиками требований и норм документации, регламентирующей строительные работы.