Реализация общественного интереса при планировании и застройке территорий населенных пунктов




Анжелика Штукатурова, юрист Международной юридической компании «Саланс»
фото: «Саланс»

Чаще всего конфликтные ситуации при застройке территорий населенных пунктов возникают в связи с нарушением интересов граждан, определенных статьями 47 и 50 Конституции Украины и связанных с реализацией права на жилье и здоровую окружающую среду. С другой стороны, существуют интересы инвесторов, целью которых является получение прибыли, для чего на начальном этапе планирования застройки вкладываются огромные средства.
Одним из основных заданий рационального планирования территорий населенных пунктов, в соответствии со статьей 2 Закона Украины «О планировании и застройке территорий», является реализация общественного интереса (Закон указывает на то, что существует государственный, общественный и частный интересы при застройке). Здесь важно содержательное наполнение понятия «общественный интерес», являющегося ключевым при правовом регулировании территориального планирования, поскольку ограничение прав частного землепользователя (как физического, так и юридического лица) осуществляется именно при условии превалирования общественного интереса. Конкретизации требует не только само понятие «общественный интерес» при осуществлении планирования и застройки территорий населенных пунктов», но и его правовая природа, границы и субъекты.
В законодательстве отсутствуют четкие определения термина «общественный интерес», но существует такая дефиниция, как «государственный интерес» (интерес государства), иногда отождествляющаяся с общественным интересом.
Правильным будет определение общественного интереса как совокупности целого ряда частных интересов, объединенных одной целью. Такое определение демонстрирует «внутреннее противоречие» данного понятия, поскольку интересы частных лиц могут быть неоднородными по своей сути. Посудите сами – и жители городского квартала, и инвесторы заинтересованы в использовании определенного земельного участка, только одни мечтают увидеть на месте пустыря огромный супермаркет, другие – офисный комплекс. Малозаметные, на первый взгляд, различия интересов двух субъектов в результате могут привести к огромным убыткам одних и так называемым «проявлениям социальных волнений» среди других.
Как показывает анализ действующего законодательства Украины, субъектами общественного интереса при планировании и застройке территорий населенных пунктов могут быть: физические или юридические лица, желающие реализовать право на застройку, территориальные сообщества и государственные органы.
Законодатель отмечает, что во время планирования и застройки территорий населенных пунктов общественный интерес реализуется исключительно территориальным сообществом (то есть лицами, объединенными проживанием в пределах одной территории, – статья 1 Закона Украины «О местном самоуправлении» от 21.05.1997 г. № 280. «Ведомости Верховного Совета Украины». – 1997. – № 24 – С.170).
Исходя из вышеизложенного, общественный интерес в данном случае можно определить как реализацию интересов территориального сообщества по рациональному планированию природных ресурсов, регулированию застройки, обеспечению рационального расселения и определению стратегии стабильного развития населенных пунктов.
Но территориальное сообщество не реализует свое право напрямую, поскольку, в соответствии со статьей 13 Конституции Украины («Голос Украины» от 13 июля 1996 года), интересы территориального сообщества от его имени представляют органы местного самоуправления и государственной власти. Этот тезис также может быть подтвержден статьей 1 Закона Украины «О планировании и застройке территорий», которая определяет, что субъектами планирования территорий населенных пунктов являются органы государственной власти и местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Такой субъект, как территориальное сообщество, в данной норме вообще не вспоминается. Таким образом, следует различать субъекта-носителя общественного интереса (территориальное сообщество) и субъекта, осуществляющего полномочия по реализации общественного интереса от имени субъекта-носителя (местные советы и местные администрации).
Как показывает практика, интересы названных органов (точнее, их должностных лиц) могут быть самостоятельными (отличными от интересов территориального сообщества). Принимая тот факт, что застройка территорий в Украине осуществляется по разрешительной системе, при которой каждый из уполномоченных государственных органов определяет технические условия, необходимые для получения разрешения на строительство, возникают достаточно широкие возможности для злоупотреблений со стороны должностных лиц. Складывается парадоксальная ситуация – при наличии двух субъектов правоотношений (территориального сообщества и инвестора) могут пострадать интересы обоих, причем исключительно по вине органов местного самоуправления или исполнительной власти. Сегодняшняя практика показывает, что споры могут возникать не только вследствие конфликта между интересами территориального сообщества и инвестора, а и между самими органами власти, уполномоченными передавать в собственность или аренду земельные участки в пределах населенного пункта. Ситуация «противостояния» органов государственной власти характерна для Киева. Вспомним хотя бы конфликт вокруг сооружения подземного гаража и фитнес-центра возле Софии Киевской. Такие факты указывают на практическое отсутствие законодательного регулирования конфликтных ситуаций, возникающих между органами государственной власти, местного самоуправления, заинтересованными должностными лицами и территориальными сообществами.
Проанализируем детальнее законодательную базу, касающуюся реализации общественного и связанных с ним интересов при планировании и застройке земель населенных пунктов.
Согласно части первой статьи 17 Закона Украины «О планировании и застройке территорий» («Ведомости Верховного Совета Украины», – 2000. – № 31 – С. 250), реализация (в оригинале «учет») государственных интересов осуществляется путем соблюдения соответствующих требований к разработке генеральных планов населенных пунктов и другой градостроительной документации, проведения ее экспертизы, осуществления государственного контроля за планированием, застройкой, другим использованием территорий и отдельных земельных участков в порядке, установленном законодательством. Иными словами, четко прослеживается контрольная функция государства.
Законом установлено, что «учет» общественных интересов осуществляется на местном уровне и состоит в определении нужд территориального сообщества на территориях, необходимых для размещения и содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной, инженерно-транспортной инфраструктуры, решения других задач обеспечения стабильного развития населенного пункта.
По мнению автора, термин «учитывание нужд» ярко свидетельствует, о том, что планирование в действительности находится исключительно в компетенции органов государственной власти, «учитывающих» интересы территориального сообщества при реализации собственных. Более логичной была бы схема, согласно которой территориальные сообщества самостоятельно определяли бы собственные нужды, а органы государственной власти только реализовали их в четко установленном порядке. Тут возникает новый вопрос – какова процедура «оформления и учета нужд территориального сообщества»?
Процедура «учета» нужд территориального сообщества при развитии населенного пункта, определена положениями Закона Украины «О планировании и застройке территорий» и заслуживает детального рассмотрения.
Для учета общественных и частных интересов исполнительные органы сельских, поселковых и городских советов, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации обязаны:
– на протяжении двух недель после принятия решений о разработке определенной градостроительной документации, местных правил застройки уведомлять через средства массовой информации о начале строительства, а также о формах, месте и сроках подачи физическими и юридическими лицами предложений касательно этой документации;
– на протяжении месяца после завершения разработки соответствующей градостроительной документации, местных правил застройки уведомлять через средства массовой информации о месте их рассмотрения, формах и сроках подачи предложений (замечаний), а также порядке их обсуждения;
– обнародовать через средства массовой информации решения об утверждении градостроительной документации, местных правил застройки и изменений к ним, а также давать разъяснения по их содержанию;
– информировать о правовых, экономических и экологических последствиях планирования территорий, а также об учете законных интересов и требований собственников или пользователей земельных участков, домов и сооружений, окружающих место строительства.
Данные положения законодательства об «учете общественных интересов», по мнению автора, не имеют надлежащего механизма реализации и являются декларативными, поскольку:
– полномочия относительно разработки градостроительной документации не предусматривают механизмов обжалования решений, за исключением общего судебного порядка. Но и реализовать свое право обращения в суд для обжалования незаконно принятого решения зачастую невозможно, поскольку получить само решение органа местного самоуправления или государственной власти просто не представляется возможным;
– законодательно не определена ответственность за нарушение органами государственной власти или местного самоуправления права территориального сообщества на информирование о возможном планировании и застройке территорий населенных пунктов.
Что касается информирования территориального сообщества о возможной застройке населенного пункта, то здесь органы местного самоуправления игнорируют законодательное положение.
Возможно, это объясняется боязнью общественных волнений, недостаточной информированностью самих представителей местной власти или отсутствием средств, необходимых для проведения соответствующих мероприятий.
Но факт остается фактом – в нашей стране норма, не обеспеченная государственным принуждением (то есть не предусматривающая ответственности за ее невыполнение), фактически не является действительной.
При рассмотрении вопросов о застройке мнение территориального сообщества для органов местного самоуправления и государственной власти носит исключительно рекомендательный характер, поскольку законодательное положение о его «обязательности» попросту отсутствует.
Возникает вопрос, кто же является первичным субъектом реализации права планирования и застройки населенного пункта – территориальное сообщество или органы местного самоуправления?