Особенности действия земельного моратория в Украине




Анна Каленская, юрист компании «Би. Си. Томс & Со»
фото: Иван Рудюк

Следует отметить, что проект Закона Украины «О государственном земельном кадастре», вынесенный на рассмотрение Верховной Рады Украины еще в 2004 году, после повторного второго чтения и принятия народными депутатами был отклонен Президентом Украины и 27 июня 2007 года отправлен в Комитет по вопросам аграрной политики и земельных отношений на доработку. Проект Закона Украины «О рынке земель» был принят за основу еще 17 июня 2004 года, однако так и не дошел до стадии второго чтения. Таким образом, на сегодняшний день есть все предпосылки полагать, что до конца этого года необходимые для отмены моратория законы приняты не будут, особенно учитывая грядущие парламентские выборы.
В то же время, несмотря на действие моратория, земли сельскохозяйственного назначения активно скупаются. При этом юристами разрабатываются новые схемы обхода запретов на отчуждение данных земель. Более того, действующее законодательство позволяет выбрать вариант такого обхода.
В сложившейся ситуации необходимо найти пути законного преодоления моратория. Некоторые из них мы проанализируем в данной статье.
В соответствии с пунктом 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины, мораторий распространяется на:
– куплю-продажу земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности (кроме изъятия (выкупа) для общественных нужд);
– куплю-продажу, отчуждение и смену целевого назначения (использования) принадлежащих гражданам и юридическим лицам земельных участков для ведения товарного сельскохозяйственного производства;
– куплю-продажу, отчуждение и смену целевого назначения (использования) принадлежащих гражданам и юридическим лицам земельных участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного сельского хозяйства;
– куплю-продажу, отчуждение и смену целевого назначения (использования) принадлежащих гражданам и юридическим лицам земельных долей (паев).
Сделки (в том числе доверенности), заключенные в период действия запрета на отчуждение земельных участков и земельных долей (паев), указанных выше, в части их отчуждения либо передачи прав на их отчуждение в будущем, являются недействительными с момента их заключения.
В соответствии с пунктом 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины, мораторий не распространяется на:
– передачу земельных участков и долей (паев) по наследству;
– обмен одного земельного участка на другой в соответствии с законом;
– изъятие (выкуп) участков для общественных нужд.
Все указанные способы обхода моратория активно используются на практике, однако имеют свои недостатки.
Что касается обмена земли, то, во-первых, нужно для начала иметь в собственности или приобрести другой земельный участок, что усложняет реализацию данной схемы. Во-вторых, в соответствии с трактовкой положений Земельного кодекса Украины некоторыми государственными органами, предметом договора мены должны быть идентичные земельные участки, то есть равные по площади и имеющие одинаковое целевое назначение. Такой подход не имеет законных оснований. Так, пунктом 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины установлено, что действие моратория не распространяется при обмене в соответствии с законом одного земельного участка на другой. На сегодняшний день земельным законодательством не установлена специальная процедура обмена участков, поэтому применяются общие положения о мене Гражданского кодекса Украины. В соответствии со статьей 715 Гражданского кодекса Украины, по договору мены каждая из сторон обязуется передать другой стороне в собственность товар в обмен на любой другой. Более того – предметом обмена могут быть товары разной стоимости, а их обмен может производиться с доплатой за товар большей стоимости. Таким образом, законодательство Украины не содержит ограничений относительно обмена, например, земельного участка площадью 0,01 гектара с определенным целевым назначением на участок в 10 гектаров, имеющий другое назначение.


Елена Кравцова, юрист компании «Би. Си. Томс & Со»
фото: Иван Рудюк

Что касается наследования, то будущему собственнику придется ждать шесть месяцев с момента открытия наследства до дня его фактического принятия. Хотелось бы отметить, что некоторые юристы советуют, с целью обхода моратория, заключать наследственные договора. При этом, такие договора неверно отождествляются с понятием наследования. В то же время, согласно статье 1217 Гражданского кодекса Украины, наследование осуществляется по закону либо по завещанию. Наследственный договор, в свою очередь, является гражданско-правовой сделкой, по которой одна сторона (приобретатель) обязуется исполнять распоряжения другой стороны (отчуждателя) и в случае его смерти приобретает право собственности на имущество последнего. То есть, по своей правовой природе наследственный договор представляет собой сделку по отчуждению имущества с отлагательным условием, что прямо запрещено мораторием. Следовательно, существует риск признания наследственного договора недействительным. То же самое касается и договора пожизненного содержания.
Изъятие земельного участка для общественных нужд предусматривает его передачу новому владельцу уже из государственной собственности, что тяжело гарантировать. Такой акт может быть осуществлен либо путем бесплатной передачи в пределах норм, установленных законом, что возможно только для граждан Украины, либо путем выкупа, осуществляемого на конкурентной основе.
Однако, детальный анализ пункта 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины позволяет найти и другие законные варианты обхода моратория.
Так, очевидно, что установленные ограничения касаются не всех земель сельскохозяйственного назначения, а только предназначенных для ведения товарного сельскохозяйственного производства и личного сельского хозяйства.
В то же время, согласно статье 22 Земельного кодекса Украины, земли сельскохозяйственного назначения могут также передаваться в собственность и пользование для садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота, для опытных и учебных целей, пропаганды передового опыта, а также для ведения подсобного сельского хозяйства. Таким образом, обращение земельных участков с указанными видами целевого назначения законодательно не ограничивается.
Мораторий распространяется даже не на все земли для ведения личного сельского хозяйства, а только на участки, возникшие в результате выделения в натуре (на местности) земельных долей (паев). Иными словами, возможно отчуждение земельных участков, полученных собственником не посредством выделения пая, а напрямую – путем получения из государственной собственности земельного участка с таким целевым назначением.
Следует отметить, что на практике бывают случаи, когда для ведения личного сельского хозяйства отчуждается земельный участок, собственник которого не получал его путем выделения пая на местности, а приобрел до введения моратория. С нашей точки зрения, существует риск признания таких сделок недействительными, поскольку, в соответствии с пунктом 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины, отчуждение принадлежащих гражданам и юридическим лицам земельных участков, выделенных в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) для ведения личного сельского хозяйства, запрещено. То есть, даже если продавец участка не выделял его в натуре (на местности), но ранее приобрел у собственника выделенного в натуре земельного пая, то такое отчуждение может быть расценено как нарушение моратория.
Еще одним возможным способом приобретения в собственность земель, отчуждение которых запрещено мораторием, является ипотека земельных участков. В этом случае обращение взыскания на предмет ипотеки происходит на основании решения суда, исполнительной надписи нотариуса или в соответствии с договором об удовлетворении требований ипотекодержателя. Недостатком такого варианта является то, что ипотекодержателями земельных участков сельскохозяйственного назначения могут быть только банки. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона Украины «Об ипотеке», запреты и ограничения относительно отчуждения и смены целевого использования участков сельскохозяйственного назначения, установленные Земельным кодексом Украины, действительны также при их ипотеке. В то же время, пунктом 5 раздела 6 Заключительных положений указанного закона установлено, что ипотека земельных участков сельскохозяйственного назначения допускается с 1 января 2005 года. Таким образом, сложно определить, какая из указанных норм этого закона является специальной по отношению к другой, и какая из них будет применяться судебными органами при рассмотрении споров.
До января 2007 года, в период действия предыдущего моратория, наиболее популярным способом его обхода без нарушения законодательных требований было предварительное изменение целевого назначения земельного участка с последующей его продажей в новом, «разрешенном» статусе. Но с момента вступления в силу нынешней редакции пункта 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины этот способ не применяется к сделкам относительно земельных участков и долей (паев), принадлежащих гражданам и юридическим лицам. В отношении же государственных и коммунальных земель, а также земельных участков для садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота, ведения подсобного сельского хозяйства, опытных и учебных целей, пропаганды передового опыта ограничения на смену целевого назначения не установлены.
Следует отметить, что земельные участки, сельскохозяйственное целевое назначение которых было изменено до января 2007 года, то есть до вступления в силу нынешнего моратория, могут отчуждаться без ограничений.
Актуальным на сегодняшний день остается вопрос о том, подпадает ли под действие моратория изменение целевого назначения земельного участка, если решение о таковом принято в 2007 году, но заявление об изменении целевого назначения подано до момента введения данного ограничения. По нашему мнению, при буквальном прочтении пункта 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины видно, что никаких исключений из общего правила о недопустимости изменения целевого назначения не предусмотрено. Таким образом, есть риск, что соответствующие сделки могут быть признаны недействительными.
Еще одним часто используемым на практике способом обхода моратория является установление целевого назначения земельных участков. В соответствии со статьей 20 Земельного кодекса Украины, полномочиями по установлению целевого назначения наделены органы государственной власти и местного самоуправления. Существует мнение, что целевое назначение является неотъемлемым свойством земельного участка. На основании этого можно сделать вывод, что до момента возникновения участка как объекта права собственности целевого назначения у него нет, то есть его необходимо установить, а на установление целевого назначения мораторий не распространяется. Установление целевого назначения может иметь место в случае, например, выделения из одного участка большей площади земельного участка меньшей площади, либо в случае объединения двух земельных участков в один.
Однако и этот вариант имеет свои недостатки. Во-первых, понятие «установление» целевого назначения упоминается только в статье 20 Земельного кодекса Украины, порядок же данной процедуры на сегодняшний день не утвержден. Во-вторых, существует Порядок изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 11 апреля 2002 года №502, в котором урегулирована процедура выделения меньшего земельного участка из большего. В этом случае, согласно указанному Порядку, целевое назначение выделяемого участка изменяется, а не устанавливается.
Как нетрудно заметить, на практике существует довольно много способов обхода запрета на отчуждение и изменение целевого назначения определенных видов сельскохозяйственных земель. Одни из них прямо разрешены пунктом 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины, а другие «выведены» на основании детального анализа соответствующих законодательных норм, а также путем применения принципа «разрешено все, что не запрещено законом». Однако большинство из этих способов не являются безупречными.
До тех пор, пока Конституционный суд Украины, как единственный орган конституционной юрисдикции, не даст официального толкования положений моратория, существует риск признания сделок по отчуждению земельных участков и долей (паев) (кроме разрешенных пунктом 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины), а также участков с измененным в период действия моратория целевым назначением недействительными.