Нужен ли в Украине зонинг?

Commercial Property №4 (8) апрель 2004

Зонинг – термин западный. В США и странах Европы зонинг является формой законодательного регулирования использования земель населенного пункта на местном/муниципальном уровне. Нужен ли зонинг в Украине и есть ли у него перспективы? С этими вопросами редакция обратилась в Госстрой Украины. Вашему вниманию – беседа с Александром Вашкулатом, заместителем начальника Управления градостроительной политики Госстроя Украины.

Текст: Марина Гелева

ЗОНИНГ ЗАЩИЩАЕТ ИНТЕРЕСЫ СОБСТВЕННИКОВ И ИНВЕСТОРОВ

Александр Вашкулат, заместитель начальника Управления градостроительной политики Госстроя Украины

фото: Олег Сидоренко

Зонинг появился на Западе, когда собственники соседних участков, жители населенных пунктов поняли, что для получения прибыли в настоящее время и в долгосрочной перспективе выгодно договариваться между собой, достигая баланса интересов. Форма общественного договора – это закон, нормативная база, правила. На Западе значимость роли общественности в развитии населенного пункта проявляется особенно сильно. Там давно работают в условиях, когда при застройке территории учитываются интересы государства, частных лиц, территориальной общины. Время выработало довольно сложные механизмы согласования этих трех основных групп интересов – механизмы зонинга, правового регламента использования территории населенного пункта.

Если посмотреть на зонинговую карту какого-нибудь населенного пункта США, можно увидеть, что вся территория разделена на отдельные зоны, каждая из которых имеет свой индекс. И по индексу в текстовой части зонинга можно прочесть четкий регламент для каждого земельного участка: размеры, отступы от улицы до зданий, этажность, виды деятельности, которые можно осуществлять на данной территории, прочее. Детальность зонинга может быть максимально глубокой, ее ограничивают только интересы собственников отдельных участков и их права на защиту своих интересов.

Каждый город, поселок, населенный пункт своеобразен, он отличается условиями развития, и ему нужен свой зонинг, который может быть только уникальным. Зонинг конкретного населенного пункта должен соблюдаться всеми юридическими и физическими лицами. И в то же время он не является чем-то застывшим, установленным раз и навсегда. Это непрерывный процесс согласования интересов в ходе развития города.

фото: Олег Герасименко

О зонинге можно говорить в том случае, если территория населенного пункта не просто разбита на функциональные зоны, а разработаны детальные правила ее застройки и законодательно установлены последствия несоблюдения этих правил. Больше всего заинтересовано в наличии зонинга население, вот только в Украине оно об этом недостаточно информировано. Зонинг – это еще и политический инструмент, с помощью которого органы местной власти ведут диалог с населением. И население, со своей стороны, благодаря зонингу имеет возможность следить за использованием городской территории. Если есть зонинг, не закроют высотным домом вид из окна, элитная квартира не потеряет значительную часть своей стоимости, в районе не откроют экологически опасное предприятие.

Зонинг нужен и строительным компаниям, девелоперам, инвесторам. Практикуемая у нас сегодня процедура согласования строительного проекта сложна и дорогостояща, она доступна только очень сильному инвестору. Зонинг сделает ее прозрачной и предсказуемой для инвестора. Его наличие упрощает процесс получения разрешений на застройку. Если объект вписывается в зонинг, то эта процедура проста. Если объект не вписывается в зонинг, то предусматривается механизм получения специальных разрешений. Возможны и случаи отступления от зонинга.

Кто контролирует соблюдение зонинга? Главным контролером в этом случае является общественность. При всем уважении к праву собственности, во всем мире оно реализуется с ограничениями. Так, например, собственник коттеджа имеет право делать на своем участке все, что ему угодно, но только если своими действиями он не нарушает прав соседей. Нам до этого еще далеко, но это не означает, что нужно опустить руки. Когда у людей появляется собственность, рано или поздно они все равно поймут, что единственный способ пользоваться ею цивилизованно – это научиться договариваться с другими собственниками.

ПЕРСПЕКТИВЫ ЗОНИНГА В УКРАИНЕ

В соответствии с законодательством Украины, развитие и застройка населенных пунктов осуществляется в соответствии с генеральным планом и другой градостроительной документацией. Но генеральный план развития населенного пункта – документ масштабный и прогнозный, делается он на много лет и не предусматривает деталей застройки отдельного земельного участка. Но и для тех, кто уже вложил деньги в недвижимость на каком-то участке городской территории, и для тех, кто только обдумывает этот шаг, важны перспективы и условия развития именно этого, конкретного участка.

То, что на Западе называют зонингом, в украинском законодательстве именуют местными правилами застройки населенного пункта. Первым городом, для которого их разработали отечественные специалисты совместно с экспертами Агентства США по международному развитию (USAID – ред.), был Чернигов. Но это упрощенные правила, поэтому пока еще мало оснований говорить о том, что они реально влияют на принятие решений, защищают интересы людей. Нужна дальнейшая детализация, но существуют правовые, финансовые, методические и организационные проблемы. Уже разработаны и правила застройки для части территории Одессы, но они тоже не детализированы на таком уровне, как это предусмотрено Законом Украины «О планировании и застройке территории». Качественная работа была сделана в данном направлении в Полтаве. Там пока не наблюдается большой инвестиционной активности, но это исторический центр, и вопросы сохранения исторической среды полтавчане решили очень грамотно.

Россия начала заниматься зонингом позже Украины, но продвинулась дальше, и уже есть сведения, что в российские города, для которых сделан зонинг, приток инвестиций усилился. Иногда можно услышать высказывания, что в Украине зонинг не нужен вовсе. Это равносильно утверждению, что нашей стране не нужна демократия. Зонинг – прямое выражение демократии на уровне местного самоуправления применительно к одной прикладной теме – использованию земельных участков. Это эффективное средство защиты интересов всех собственников и инвесторов.

Отсутствие детального зонинга – это негативный фактор, который тормозит приход многих серьезных инвесторов. Их сдерживает правовой риск, а зонинг является одиним из элементов правовой определенности в области недвижимости. Для его внедрения предстоит сделать очень сложную, но принципиально важную работу – создать зонинг в полном объеме хотя бы для одного населенного пункта Украины. Тогда у нас появится предмет для обсуждения, подражания, а, возможно, и для творческого пересмотра. Думается, наилучшим объектом был бы один из небольших городов Украины. О масштабах работы можно судить хотя бы по тому факту, что для небольшого городка в США, при наличии позитивного опыта и специалистов, зонинг разрабатывается в течение года. На Западе зонингом в большей степени, чем архитекторы и строители, занимаются юристы. И это правильно. Эффективнее обучать юристов основам градостроительства, чем архитекторов – юриспруденции. У юристов другой тип мышления, они чувствуют значимость слова и его правовые последствия, поэтому разрабатывают нормативные документы, допускающие наименьшее количество разночтений.

А еще важно, чтобы для зонинга созрел пользователь, то есть необходим определенный уровень сознания населения. Территориальная община, громада, как у нас говорят, должна организоваться. Это должна быть настоящая, инициированная активностью людей, а не насаждаемая сверху, самоорганизация населения. И нужны механизмы согласования зонинга с населением. Как это сделать в большом городе, в Киеве, например? Общегородской митинг проводить? Процедура общественного обсуждения – сложная часть разработки зонинга, поскольку пока не установлено, кто должен представлять общественность, как формировать институт представителей. Зонинг не может появиться у нас сразу в совершенном, детальном виде, поэтому на переходном этапе можно согласиться на определенные упрощенные формы.

Невозможно ввести зонинг приказом во всех городах. Организовывать разработки, финансировать их должны органы местной власти. Украина – унитарное государство, и в масштабах страны нужен единый подход к правилам застройки, основанный на общегосударственных требованиях: санитарно-гигиенических, экологических и так далее. Вместе с тем, законодательство о местном самоуправлении дает право местным советам принимать соответствующие нормативно-правовые акты в пределах положений конституции и других действующих законов.

Нормативная база для разработки местных правил застройки населенного пункта есть. Существует Закон Украины «О планировании и застройке территории», являющийся основой для принятия решений местной властью, статья 180 Земельного кодекса Украины. Однако опыт показывает, что этого недостаточно. Хотя мы и говорим: все, что не запрещено, – разрешено, на практике главным образом делают то, что предписано. При существующей объемной нормативной базе разработчиков останавливает боязнь запретов, о которых они просто не знают. Для того, чтобы облегчить задачу создания местных норм, в Госстрое Украины разработан проект типовых правил застройки населенного пункта. Поскольку в этом документе затрагивается широкий круг вопросов, мы надеемся, что он найдет понимание и поддержку в Госкомземе, Минздраве Украины и других заинтересованных государственных органах.

Деление города на функциональные зоны и регламент их использования в каждом городе свой, типовой может быть процедурная часть. Зонинг нам необходим, он перспективен, и в будущем нам без него не обойтись. А насколько близко это будущее, зависит не только от усилий профессионалов, но и от общественного самосознания, развития местного самоуправления. Процесс внедрения зонинга в Украине интегральный. Зонингу в Украине быть.