Некоторые аспекты изменения целевого назначения земель


В последнее время в Украине возрос спрос со стороны отечественных и зарубежных инвесторов на аренду/приобретение земельных участков, пригодных для использования в коммерческих целях, а именно для строительства заводов, логистических парков, складов, торговых молов и так далее. При этом предложение таких земельных участков на рынке Киева и Киевской области явно ниже спроса. Ситуация осложняется и намерениями КГГА перенести промышленные зоны Киева за его пределы, что, естественно, уменьшит количество земельных участков в окрестностях города, пригодных для коммерческого использования. Кроме того, в последнее время усилилась тенденция вытеснения производств из города высокими налогами и сборами (в том числе налогом на землю), давлением со стороны чиновников и другими негативными факторами.
В свете вышесказанного, в Бориспольском, Васильковском и Броварском районах Киевской области участились случаи изменения целевого назначения земельных участков. В этой статье мы бы хотели остановиться на юридических и практических аспектах изменения целевого назначения земельных участков одного назначения (в большей степени – сельскохозяйственного) на земельные участки «промышленного» назначения, то есть пригодные для коммерческого использования.
Изменение целевого назначения земельных участков в 1990-х регулировалось ст. 2 бывшего Земельного кодекса Украины, который действовал с 18.12.1990 до 01.01.2002. При этом, в силу ряда субъективных и объективных причин, на практике такое изменение целевого назначения осуществлялось достаточно редко. При этом использование земельного участка не по назначению служило основанием для прекращения права пользования этим земельным участком. Изменение целевого назначения земельного участка было отнесено к компетенции органов, которые принимают решение о передаче земель в собственность либо в пользование.
Вступившие в силу с 1 января 2002 года новый Земельный кодекс Украины, Законы Украины «Об аренде земли», «Об ипотеке», а также другие нормативные акты, регулирующие земельные отношения, более подробно регламентировали вопросы изменения целевого назначения земельных участков и расшили права и возможности субъектов земельных отношений.
Так, согласно ст. 19 Земельного кодекса Украины, земельные участки Украины по основному целевому назначению подразделяются на 9 категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли жилой и общественной застройки; земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко-культурного назначения; земли лесного фонда; земли оздоровительного назначения; земли водного фонда; земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения (предыдущий земельный кодекс предусматривал только 7 категорий). При этом для использования каждой из категорий земель Земельный кодекс Украины устанавливает определенные ограничения. Так, например, согласно ст. 23 Земельного кодекса Украины, земли сельскохозяйственного назначения, в первую очередь, должны использоваться для ведения сельского хозяйства.
В соответствии с п. 2 ст. 20 Земельного кодекса Украины, изменение целевого назначения по использованию земель осуществляется органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, которые принимают решение о передаче этих земель в собственность или в пользование. Таким образом, законодатель допускает изменение целевого назначения земельных участков как передаваемых в пользование (аренду или постоянное пользование), так и земельных участков, передаваемых в собственность. При этом анализ действующего законодательства позволяет прийти к выводу о том, что изменение целевого назначения земельных участков касаются перевода земель не только из категории в категорию, но и в пределах одной категории.
Использование же земельного участка не по назначению без изменения его целевого назначения влечет за собой последствия, предусмотренные ст. 21 Земельного кодекса Украины. Согласно вышеуказанной статье, нарушение порядка изменения целевого назначения земель является основанием для:
– признания недействительными решения компетентных органов о предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам (в судебном порядке по иску заинтересованных лиц);
– признания недействительными сделок с земельными участками;
– отказа в государственной регистрации земельных участков или признания регистрации недействительной;
– привлечения к ответственности в соответствии с законом граждан и юридических лиц, виновных в нарушении порядка установления и изменения целевого назначения земель.
Изменение целевого назначения земель, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц, регулируется Постановлением Кабинета Министров Украины от 11 апреля 2002 года №502 «Об утверждении порядка изменения целевого назначения земель, которые находятся в собственности граждан или юридических лиц». Согласно данному Постановлению, а также ч. 3 ст. 20 Земельного кодекса Украины, изменение целевого назначения земельных участков, которые являются собственностью граждан или юридических лиц, осуществляется по инициативе собственника.
Заявление (ходатайство) об изменении целевого назначения земельного участка подается собственником участка в сельский, поселковый, городской совет (если земельный участок расположен в пределах населенного пункта), или в районную государственную администрацию (если земельный участок расположен за пределами населенного пункта). К заявлению (ходатайству) прилагаются следующие документы:
– копия государственного акта на право собственности на земельный участок;
– копия паспорта для гражданина – собственника земельного участка, копия свидетельства о государственной регистрации и копия устава для юридического лица – собственника земельного участка;
– справка из районного отдела земельных ресурсов и районного отдела архитектуры и строительства об установлении ограничений на использование земельного участка и земельных сервитутах;
– обоснование необходимости изменения целевого назначения земельного участка.
Получив вышеуказанное заявление, сельский, поселковый, городской совет или районная государственная администрация, если нет возражений против изменения целевого назначения участка, дает согласие на его изменение, а также на подготовку проекта отвода. Проект отвода земельного участка, целевое назначение которого изменяется, составляется государственной или другой землеустроительной организацией по заказу собственника земельного участка.
После этого проект отвода земельного участка должен быть согласован с природоохранными и санитарно-эпидемиологическими органами, органами градостроительства, архитектуры и охраны культурного наследия, органом земельных ресурсов, что требует немалых временных и других затрат. Кроме того, проект подлежит государственной землеустроительной экспертизе. Решение сельского, поселкового, городского совета или соответствующего органа исполнительной власти об изменении целевого назначения земельного участка является основанием для оформления физическому или юридическому лицу государственного акта на право собственности на земельный участок с измененным целевым назначением. В случае несогласия собственника земельного участка с решением сельского, поселкового, городского совета или органа исполнительной власти об отказе в изменении его целевого назначения, спор может быть решен в судебном порядке.
Успех мероприятия, также как и временные затраты на изменение целевого назначения земельного участка, напрямую зависит от ценности земельного участка, его месторасположения и других факторов. Так, изменение целевого назначения особенно ценных земельных участков, расположенных за пределами населенного пункта, проводится после согласования с Верховной Радой Украины по решению Кабинета Министров Украины. Проектные материалы на согласование с Верховной Радой Украины подаются Советом Министров Автономной республики Крым или областной государственной администрацией. По общему правилу, районная государственная администрация рассматривает предоставленные проектные материалы и принимает решение об изменении целевого назначения земельного участка, который находится за пределами населенного пункта, если такое изменение связано с последующим использованием этого участка для нужд сельского хозяйства, ведения лесного и водного хозяйства, строительства объектов инфраструктуры (магазинов, больниц, школ и так далее). Если же изменение целевого назначения земельного участка, который находится за пределами населенного пункта, предусматривает дальнейшее использование этого участка для других нужд, районная государственная администрация только рассматривает проектные материалы, готовит свое заключение по этому вопросу и подает его вместе с материалами в Совет Министров АР Крым или в областную государственную администрацию, которые и принимают соответствующее решение.
За нарушение порядка целевого назначения земельного участка действующим законодательством установлена ответственность. Так, лица, которые допустили эти нарушения, могут быть привлечены к административной ответственности на основании ст. 53 Кодекса об административных правонарушениях в Украине. Согласно вышеуказанной статье, использование земель не по целевому назначению влечет за собой наложение штрафа в размере от 3 до 20 необлагаемых минимумов доходов граждан, и на должностных лиц от 10 до 25 необлагаемых минимумов доходов граждан. В соответствии со ст. 238 Кодекса об административных правонарушениях, эти штрафы налагаются должностными лицами органов земельных ресурсов: председателем Государственного комитета Украины по земельным ресурсам и его заместителями, председателем Государственного комитета Автономной республики Крым по земельным ресурсам и его заместителями, начальниками областных, Киевского и Севастопольского городских управлений и их заместители, начальники городских, районных управлений (отделов) земельных ресурсов и их заместители.
Что касается изменения целевого назначения земельного участка, передаваемого в аренду, то, согласно ч. 6 ст. 15 Закона Украины «Об аренде земли», в случае изменения целевого назначения земельного участка предоставление его в аренду осуществляется по проекту отвода в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Украины. Порядок отвода является неотъемлемой частью договора аренды. Согласно ст. 16 Закона Украины «Об аренде земли», передача в аренду земельного участка, границы которого определены на местности, без изменения его целевого назначении осуществляется без проекта отвода. В случае изменения целевого использования земельного участка предоставление его в аренду осуществляется по проекту отвода, в порядке, предусмотренном законом.
Кроме того, статьей 124 Земельного кодекса Украины установлено, что передача в аренду земельных участков гражданам и юридическим лицам с изменением целевого назначения осуществляется по проектам отвода в порядке, установленном ст. 118 и ст. 123 Земельного кодекса Украины. К ходатайству об отводе земельного участка прилагаются документы, которые обосновывают ее размер, назначение и место расположения (ч. 4 ст. 123 Земельного кодекса Украины).
В завершение этой статьи, хотелось бы обратить внимание читателей на следующее. Согласно ст. 15 Закона Украины «Об ипотеке», запреты и ограничения в отношении отчуждения и целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, установленные Земельным кодексом Украины, являются действительными и при их ипотеке. Реализация переданных в ипотеку земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется на публичных торгах. Покупателями земельных участков сельскохозяйственного назначения могут быть лица, определенные земельным кодексом Украины. Согласно кодексу, покупателями земельных участков сельскохозяйственного назначения не могут быть иностранные граждане и иностранные юридические лица.
При этом, в соответствии с заключительными положениями Закона Украины «Об ипотеке», ипотека земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 15 этого закона допускается с 1 января 2005 года. Согласно заключительным положениями Земельного кодекса Украины, Кабинет Министров Украины обязан был в течение шести месяцев с момента опубликования этого кодекса разработать нормативно-правовые акты, предусмотренные кодексом, в том числе проект закона о государственном земельном ипотечном банке. Однако, на сегодняшний день такие законодательные акты в Украине не приняты.