Москва градостроительная
В начале 2005 года депутаты Мосгордумы приняли Закон «О Генеральном плане развития Москвы». В отличие от Генпланов Москвы 1935 и 1971 годов, в основе третьей редакции лежит не социально-политический, административно-ведомственный заказ или формальная композиционно-планировочная идеология, а комплексный учет социальных, экономических и экологических проблем и предпосылок, сложившихся как в ходе исторического развития города, так и в результате реализации градостроительных планов предшествующего периода. По крайней мере, об этом заявляют его разработчики.
Первое чтение проекта закона прошло в Московской городской Думе еще в 1999 году. Затем правительство РФ поручило включить в документ еще один раздел, посвященный столичным функциям, которые выполняет Москва. Этот раздел стал настоящим камнем преткновения. При этом официальные претензии правительства России к документу сводились к тому, что разработчики Генплана не учли федеральный статус столицы и не предусмотрели участие органов федеральной власти в решении градостроительных вопросов города и, соответственно, учет их интересов. Кроме того, в Генплане не было указано, какие именно земли резервируются под государственные нужды. С тех пор принятие Генплана не сдвинулось с мертвой точки. Выходом из создавшейся ситуации стало принятие Генплана без «столичного раздела», который будет вводиться отдельным законодательным актом после его утверждения правительством РФ.
Стоит отметить, что после принятия Градостроительного кодекса РФ Москва осталась единственным регионом России, который должен согласовывать свои генпланы с федеральным центром.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГЕНПЛАНА МОСКВЫ
Главными задачами Генплана являются: улучшение экологических показателей и удельной площади природного комплекса, расширение охраняемых ареалов исторической застройки, развитие транспортной сети, сокращение территорий промышленных зон, увеличение объемов жилищного фонда.
Генплан Москвы состоит из трех разделов (без учета спорного раздела, касающегося столичных функций): «Основные направления градостроительного развития Москвы», «Градостроительное зонирование территорий» и «Программа первоочередных градостроительных мероприятий».
В Генплане предусмотрены изменения функционального назначения территорий планировочных районов (в процентах общей площади районов соответствующего типа от всей площади территории Москвы):
– увеличение доли территорий специализированного общественного назначения – с 2 не менее чем до 4%;
– увеличение доли территорий специализированного природного назначения и территорий водных поверхностей – с 17 не менее чем до 20%;
– увеличение доли территорий смешанных природного с общественными, жилыми, производственными типов назначения – с 18 не менее чем до 23%;
– уменьшение доли территорий специализированного производственного назначения и территорий внешнего транспорта – с 23 не более чем до 10%. При этом установлена необходимость увеличения доли участков территорий улично-дорожной сети Москвы – с 10 не менее чем до 15%.
Изменения строительного назначения территорий планировочных районов по высотности застройки:
– увеличение доли территорий с застройкой выше 35 метров и с повышенной высотностью – с 7 не более чем до 15%;
– увеличение доли территорий застройки контрастной высотности – с 1 не менее чем до 4%;
– сохранение доли территорий с застройкой высотой не более 35 метров и с пониженной высотностью – в пределах от 35 до 38%;
– уменьшение доли территорий застройки с высотой не более 15 метров – с 22 не более чем до 15%.
Изменения ландшафтного назначения территорий планировочных районов:
– увеличение доли территорий с относительным преобладанием поверхностей земли, занятых растительным покровом, и водных поверхностей – с 30 до 32-36%;
– увеличение доли территорий с относительным преобладанием поверхностей земли, занятых застройкой, – с 49 до 51-53%;
– уменьшение доли территорий с относительным преобладанием поверхностей земли, занятых незастроенными искусственными покрытиями, – с 21 не более чем до 13%.
Главные составляющие механизма реализации Генплана Москвы до 2020 года включают следующее:
– система градостроительного планирования, обеспечивающая «трансляцию» положений Генерального плана до уровня отдельных частей территории города и отдельных объектов. В результате разработки и утверждения градостроительных планов органы управления административных округов и органы местного управления получают правовой инструмент регулирования градостроительной деятельности, отвечающий как интересам территорий, так и интересам всего города (полная обеспеченность градостроительной документацией в масштабах 1:10000 и 1:2000);
– городские программы как инструмент аккумулирования финансовых ресурсов города для решения стратегических градостроительных задач;
– федеральные целевые программы как инструмент реализации градостроительных решений, связанных с осуществлением Москвой функций столицы России;
– система мониторинга и государственного контроля реализации Генерального плана (систематический сбор и анализ сведений о ходе и итогах решения задач, разработке и выполнении градостроительных планов, о состоянии и изменениях среды жизнедеятельности).
– система регулярной актуализации Генерального плана.
Каждые четыре года Генплан должен уточняться в соответствии с новыми реалиями, и, в первую очередь, с финансовыми возможностями столичного бюджета. Можно сказать, что Генплан – документ творческий и дополняется возможностями его корректировки в рамках того или иного проекта.
В соответствии с принятым законом о Генплане, к 2020 году Москва станет финансово-торговым центром страны, подавляющее большинство населения столицы будет занято в сфере финансов, торговли, туризма и обслуживания. Промышленные же предприятия будут выведены на окраины Москвы или за ее пределы – в область, и это будут высокотехнологичные производства. При этом приоритетными направлениями развития города станут улучшение экологической обстановки и развитие транспортной инфраструктуры.
Большая часть нового закона посвящена градостроительным требованиям к застройке территории города. В частности, определены допустимые показатели соотношения площадей различного профиля на карте столицы. Так, природные и парковые зоны, согласно документу, в Москве должны занимать не менее 21% общей площади, а под жилые массивы отведено почти 25% городских земель. В целом по городу сохранится функциональное использование 58% территории и изменится 42% территории. Наибольшая доля радикальных изменений приходится на производственные территории и сосредоточивается в срединной и периферийной зонах города.
В зоне исторического центра Москвы Генеральный план предусматривает сохранение и развитие исторически сложившейся планировки, пространственное завершение системы главных улиц и площадей; развитие системы пешеходных зон, улиц, маршрутов. В зоне «срединного пояса» предусматривается радикальная реорганизация пространственной структуры города – формирование трасс малого кольца МЖД и третьего кольца, а также строительство общественно-деловых центров в узлах пересечений кольцевых и радиальных магистралей, реорганизация системы производственных зон. В периферийной зоне города предусматривается завершение пространственной организации крупных жилых массивов массовой застройки – формирование центров и общественных зон жилых районов, уплотнение сети районных и жилых улиц и кварталов, организация местных центров и общественных зон жилых микрорайонов и групп, создание соразмерной человеку пространственной среды.
Закон предусматривает вывод расположенных в центре производственных и промышленных объектов на городские окраины. В ближайшей перспективе, в рамках программы «ПромСити» площади, отданные промышленным предприятиям города, должны быть сокращены до 11-15%. В результате проведения реорганизационных мероприятий намечается ликвидация 16 и частичное сокращение территории 20 промзон. Предусматривается сокращение территории производственного назначения с 20,5 до 15 тысяч гектаров (в том числе с полной ликвидацией производственных функций на 5,3 тысячи гектаров) и использование освободившейся территории в качестве внутригородских резервов (для системы общегородских центров – около 1,2 тысячи гектаров, для жилищного строительства – 1,9 тысячи гектаров, на развитие и реабилитацию территорий природного комплекса – 2,2 тысячи гектаров).
Жилье. Ожидается, что к 2020 году доходы москвичей, по сравнению с 1997 годом, вырастут более чем в 3 раза. Растущее материальное благополучие населения столицы и жилищная политика Правительства Москвы позволит снизить остроту жилищной проблемы в городе.
По расчетам Генплана, к 2020 году обеспеченность жителей Москвы жилищным фондом составит не менее 30 м2 на человека. Намечено уменьшение доли физически и морально устаревшего жилищного фонда с 36 до 15-20% от общего объема жилищного фонда города. Увеличится доля реконструируемого и нового жилищного фонда Москвы, соответствующего среднеевропейским стандартам, с 5 до 15-20%. Намечено резко увеличить объемы работ по ремонту и реконструкции жилых домов (с 200 до 1500 м2 в год). Будет реализована программа комплексной реконструкции территорий районов первого периода массового индивидуального строительства (2000 га), включающая снос 7 миллионов м2 амортизированного жилого фонда, новое строительство до 20 миллионов м2 жилья и реконструкцию сохраненного фонда.
Объем малоэтажной застройки коттеджного типа возрастет до 1,5 миллиона м2; разместятся коттеджи преимущественно во внешнем поясе столицы, прежде всего на территориях, относительно недавно включенных в ее городскую черту. В соответствии с предложениями Генерального плана, начнется в ощутимых масштабах снос пятиэтажной жилой застройки, возведенной в первый период массового индустриального строительства. Сейчас в 5-этажных жилых домах сосредоточено 20% жилищного фонда города.
В Генплане выделены следующие предложения по развитию социальной инфраструктуры:
– развитие трех основных секторов экономики (научно-производственной, социальной, коммерческо-деловой) с преобладающим ростом занятости и основных фондов в социальном и коммерческо-деловом секторе;
– создание новых рабочих мест и рост занятости населения на 400 тысяч (до 5,4 миллиона человек);
– опережающий рост занятости в социальной и коммерческо-деловой сфере (на 32%), в науке и научном обслуживании;
– увеличение емкости жилого фонда в 1,4 раза (на 70 миллионов м2);
– рост площадей коммерческо-деловой сферы в 7 раз (на 60 миллионов м2) при увеличении емкости всего нежилого фонда в 1,9 раза (на 80 миллионов м2);
– введение 8 миллионов м2 общей площади торговой сети (из них крупных торговых объектов – 6,3 миллиона м2).
– опережающий рост капитальных вложений в жилищное строительство и объекты коммерческо-деловой сферы.
Кроме того, подчеркивается, что одной из основных проблем развития транспортной инфраструктуры Москвы является интенсивная автомобилизация города. Для решения этой проблемы предусматривается: увеличение плотности улично-дорожной сети (с 5,3 до не менее чем 8 км на 1 км2), протяженности городских магистралей (с 1245 до 1900 километров, из них 55 километров Третьего кольца и 93 километров дублеров главных радиальных магистралей), плотности сети районных и жилых улиц в срединном поясе и периферийных районах; а также строительство развязок, тоннелей, эстакад, внеуличных пешеходных переходов и мостов.
ПРОБЛЕМЫ
Эксперты отмечают, что у Москвы, которая, согласно Генплану, сохраняется в своих нынешних границах, отсутствуют территориальные резервы для развития. Так, до 2020 года запланировано увеличение объемов общего строительства на 75%, жилищного – на 30%, в то время как земельных резервов в Москве осталось приблизительно 4-5%. При этом основным инструментом решения проблем с земельными участками является уплотнение существующей застройки, однако уже сегодня на каждого москвича в среднем приходится по 20 м2 зеленых насаждений, в то время как, например, в Канберре этот показатель составляет 190 м2, а в Вашингтоне – около 400. При этом площадь улиц и дорог в Москве вырастет только на 30%, а количество автомобилей – на 200%. Паралич движения в центре столицы к 2007-2008 году обеспечен. А ведь Москва уже сейчас – самый плотно застроенный город в мире после Гонконга и Шанхая. Из этого следует, что в столице еще более ухудшится экологическая обстановка, возрастет уровень заболеваний и смертности населения (сегодня по продолжительности жизни Москва находится в седьмом десятке среди 100 столиц мира).
При этом планы столь активного строительства эксперты объясняют необходимостью обеспечения работой строительной сферы, в которой, по официальным данным, занято около 800 тысяч человек. А инвестиции в строительство составляют более половины от общего объема инвестиций в основной капитал по всем отраслям экономики Москвы (в 1999 году – 52%, против 40% в 1992-м). Среди инвестиций в основной капитал по отраслям экономики (в процентах к итогу на начало 2000 года) лидируют коммунальное (28%) и жилищное (23%) строительство. Для сравнения отметим, что на транспорт со связью и промышленность приходится почти вдвое меньше (по 13%), еще меньше приходится на науку, культуру, искусство (4%) и образование (2%).
Прямое следствие строительного бума – стремительное увеличение плотности населения. Уже сегодня в Москве она выше, чем, например, в Лондоне, Нью-Йорке и Вене. В Генплане утверждена численность населения к 2020 году 8,2-9,2 миллиона человек, однако предварительные материалы переписи показывают, что уже в 2002 году в Москве насчитывалось 10,4 миллиона человек. Миграционный прирост населения, согласно Генплану, должен составить 50-60 тысяч человек в год, реальное же количество ежегодных мигрантов сегодня составляет более 300 тысяч человек. Сегодня в Москве проживает более 10 миллионов человек на площади около 110 тысяч га.
С учетом роста населения на одного человека будет приходиться не 30 м2 жилья, заявленных Генпланом, а 13-14. То есть в проекте изначально заложено снижение уровня жизни жителей столицы. Во многом по этой причине эксперты считают, что проект необходимо серьезно доработать.
В целом, расчеты Генплана ставят под сомнение возможность рассматривать его в качестве серьезного рабочего документа. Если уже сейчас разница в прогнозных цифрах достигает нескольких миллионов человек, то к 2020 году она может увеличиться еще на пять-шесть миллионов. Однако у города нет резервных территорий для строительства. Кроме того, Генплан не учитывает, что существующая инфраструктура Москвы не способна удовлетворять потребности увеличивающегося населения. Просчеты грозят обернуться потерями для бюджета и значительными проблемами для жителей столицы. Уже сейчас возникает масса транспортных, экологических и социальных проблем.
Объектом критики также стала транспортная стратегия Генплана. По оценкам экспертов, предусмотренное строительство кольцевых магистралей приведет лишь к «закручиванию» транспортных потоков вокруг центра.
Московское правительство ориентировалось и продолжает ориентироваться на амбициозные, а, главное, масштабные и сверхдорогие инвестиционные проекты, быстро приносящие политические дивиденды и экономическую выгоду, но не решающие стратегических проблем развития столицы. Москва превратилась в рантье, извлекающего выгоды из контраста «центр-периферия», унаследованного от советских времен и обострившегося в условиях рыночной экономики. При этом строительство велось не там, где было необходимо, а где его результат был «лучше виден». По оценкам экспертов, на 2-4% территории столицы, в ее центре, сосредоточено около 50% инвестиций в Москву.
