Мораторий на продажу земель сельхозназначения в Украине: «за» и «против»

Ольга Балицкая, старший юрист киевского офиса международной юридической фирмы DLA Piper Несмотря на то, что термин «мораторий» прочно вошел в лексикон украинцев, его суть в аспекте земельных правоотношений понятна далеко не каждому. Напомним, что в соответствии с Земельным кодексом Украины* (с соответствующими изменениями и дополнениями) до вступления в силу Закона Украины «О государственном земельном кадастре» и Закона Украины «О рынке земель» (но не раньше 1 января 2012 года), запрещается: (1) относительно государственных и коммунальных земель: купля-продажа всех категорий земель сельскохозяйственного назначения; (2) относительно земель граждан и юридических лиц: (а) купля-продажа (иное отчуждение) сельскохозяйственных земель для ведения товарного сельскохозяйственного производства, земельных участков (паев), выделенных в натуре (на местности) для ведения личного сельского хозяйства («осг») и земельных участков (паев); и (б) изменение целевого предназначения сельскохозяйственных земель для ведения товарного сельскохозяйственного производства, земельных участков (паев) выделенных в натуре (на местности) для ведения личного сельского хозяйства («осг») и земельных участков паев; (3) относительно паев: внесение права на земельный участок (пай) в уставной капитал хозяйственных обществ. В данной статье термин «мораторий» употребляется в понимании Земельного кодекса Украины, как сказано выше. Следует отметить, что противоречия относительно продления либо отмены моратория на сегодняшний день особенно актуальны. В последний раз* Законом Украины от 19.01.2010 года мораторий был продлен до 01.01.2012 года, при условии, что к тому времени будут приняты законы о рынке земель и о государственном земельном кадастре. В свою очередь, Президент Украины 22.12.2010 года поручил премьер-министру Украины, главе Совета министров Автономной Республики Крым, главам областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций разработать и доработать в Верховном Совете Украины названные законопроекты. О причинах, тормозящих отмену моратория, речь пойдет ниже. * – Земельный кодекс Украины от 25 октября 2001 года. // Ведомости Верховной Рады Украины. – 2002. – №3-4. – Ст. 27 (далее – «Земельный кодекс»). ** – Закон Украины «О внесении изменений в пункты 14 и 15 раздела X «Переходные положения» Земельного кодекса Украины относительно срока на продажу земельных участков» от 19 января 2010 года. // Ведомости Верховной Рады Украины. – 2010. – №9. – Ст. 86. ЗАЩИТА УКРАИНСКИХ СЕЛЯН ОТ МОШЕННИЧЕСТВА Основной целью введения (и, соответственно, продления) моратория является защита украинских селян от мошенничества со стороны потенциальных покупателей, которыми, по мнению сторонников моратория, являются иностранные юридические лица и представители украинского бизнеса, которые могут скупать по сниженной цене плодородные сельскохозяйственные земли, тем самым обманывая украинских селян. Аргумент, без сомнения, важен и отвечает основному принципу государственной политики Украины – приоритету и защите прав и интересов граждан. Вместе с тем, возникает резонный вопрос, является ли ограничение гарантированного Конституцией права собственности резонным и адекватным способом защиты гражданина или наоборот нарушением его прав? Разве не имеет права рядовой украинский гражданин получить компенсацию от реализации законного права собственности на земельный участок и использовать полученные средства для удовлетворения своих нужд и потребностей? Если рассматривать вопрос в практической плоскости, то не перестает удивлять декларативность названного аргумента и непринятие адекватных мер для его устранения. Если существует реальная опасность того, что граждане не понимают ценность земли, следует провести необходимую разъяснительную и образовательную работу среди населения, но ни в коем случае не решать за людей, что именно им нужно. Почему-то широкой общественности неизвестны факты массового ограничения права на участие в выборах граждан, которые по ряду обстоятельств могут быть введены в заблуждение в следствие предвыборной агитации, хотя последствия ошибочного выбора, например, Президента, народных депутатов или депутатов местных советов могут быть куда более существенными, чем продажа земельного участка по заниженной цене. Кроме того, практика свидетельствует о том, что интерес как для украинского, так и зарубежного инвестора представляют, в первую очередь, земельные участки вблизи крупных населенных пунктов, где, как показывает практика, степень осведомленности населения о ценах на землю достаточно высокая. НЕОБХОДИМОСТЬ СОХРАНЕНИЯ СЕЛЬХОЗЗЕМЕЛЬ Второй не менее важной причиной действия моратория остается необходимость сохранения сельскохозяйственных земель как таковых и их использования по непосредственному целевому назначению, то есть для сельскохозяйственных нужд (ведения личного селянского хозяйства, товарного сельскохозяйственного производства, огородничества, сенокошения, выпасания скота и т.п.). Издавна Украина славилась своими плодородными землями и носила титул «житницы Европы». К сожалению, на сегодняшний день в результате влияния как техногенных, так и природных факторов уникальные свойства земель во многом утрачены. Восстановление плодородия земельных участков – процесс длительный, дорогостоящий и не всегда успешный. Поэтому государство обязано защищать и беречь «основное богатство украинского народа», то есть землю, сохранять ее для нынешнего и будущих поколений. Следует заметить, на сегодняшний день помимо аграрного в Украине существуют и развиваются и другие сектора экономики. В связи с этим возникает необходимость в площадях для размещения производственных мощностей, офисных центров, логистических комплексов, торговых объектов и т.п. Логичным представляется строительство названных объектов недалеко от крупных населенных пунктов, на земельных участках в непосредственной близости от автотрасс, портов, аэропортов, то есть на земельных участках, которые не являются приоритетными для сельскохозяйственного использования. Отсюда вывод – правильное зонирование земель в Украине позволит найти разумный баланс и максимально эффективно использовать земельные участки как для потребностей аграрного сектора, так и для развития других направлений экономики. ЭКСПАНСИЯ В УКРАИНУ ИНОСТРАННОГО КАПИТАЛА Довод о том, что после отмены моратория украинская земля по частям перейдет в собственность иностранцев, не является новым, однако достаточно эффективно влияет на сознание граждан. Заметим, что согласно ст. 22 Земельного кодекса Украины, земли сельскохозяйственного назначения не могут передаваться в собственность иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства и иностранным государствам. Кроме того, земельные участки сельскохозяйственного назначения, унаследованные иностранными гражданами или лицами без гражданства, подлежат отчуждению в течение одного года. Учитывая тот факт, что принцип земельного законодательства об исключительном праве собственности украинцев на сельскохозяйственные земли не изменялся со времен получения Украиной независимости, очевидно, что он не претерпит изменений и после отмены моратория. Таким образом, скорее всего, ни сегодня, ни в будущем иностранцы не смогут стать собственниками сельхозземель. Кроме того, учитывая современные экономические и политические реалии, не каждый иностранный инвестор готов вкладывать средства в развитие бизнеса в Украине, тем более, связанного с таким неоднозначным объектом правоотношений как сельскохозяйственная земля. Поэтому экспансия украинских земель представителями украинской бизнес-элиты представляется более вероятной. ИЗБЕЖАНИЕ БЕСПРЕДЕЛА И ХАОСА НА РЫНКЕ ЗЕМЕЛЬ Несколько неоднозначным с юридической точки зрения представляется сохранение моратория во избежание беспредела и хаоса на рынке земель. Так, во-первых, отмена моратория напрямую связана с принятием законов, которые призваны детально регламентировать порядок обращения земель в Украине. Во-вторых, существующая на сегодняшний день нормативно-правовая база хотя и не в полной мере, но все же регулирует земельно-правовые отношения, в том числе и в вопросах отчуждения земельных участков. Если же посмотреть на ситуацию под другим углом и оценить практику использования сельскохозяйственных земель после 2001 года, то есть после введения моратория, то надлежащего эффекта от установления названного запрета не последовало. На сегодняшний день существует несколько схем обхода моратория, которые эффективно используются для изменения целевого назначения, оформления права собственности и последующего использования сельскохозяйственных земель для нужд, далеких от ведения сельского хозяйства. Отдельно подчеркнем, что в данной ситуации мораторий ограничивает права в первую очередь правосознательных лиц и существенно минимизирует конкуренцию на рынке земель, тем самым способствуя процветанию участников теневого рынка. Если рассмотреть институт долгосрочной аренды, который фактически заменил продажу сельскохозяйственных земель, используемых для сельхоз нужд, то он зачастую не только экономически не выгоден для собственников земель (ввиду заниженной арендной платы и неуверенности арендодателей в стабильности арендных правоотношений), но и не способствует повышению заинтересованности арендаторов (как временных пользователей) во внедрении эффективных технологий, развитии и сохранении плодородия земель. Как видно, ситуация со свободным обращением сельскохозяйственных земель далеко не однозначна и, по-видимому, политические лидеры стараются избежать ответственности за последствия радикального решения данного вопроса и тем самым откладывают решение до «лучших времен». Проблема состоит в том, что при отсутствии нормального законодательного регулирования рынка земель, с одной стороны, неэффективно используется и порой уничтожается сам объект правоотношений – земли сельскохозяйственного назначения, с другой, – страдают субъекты таких правоотношений – правосознательные собственники, которые не могут в полной мере получить удовлетворение от реализации законного права собственности на земельный участок. По мнению автора, одной из ключевых задач государственной важности должно стать принятие необходимых мер и создание надлежащих условий для отмены моратория до 31.01.2012 года. Заметим, что приводимый список мероприятий отображает лишь ключевые аспекты реформирования земельных правоотношений и не является исчерпывающим: (1) принятие адекватной законодательной базы, включающей законы «О рынке земель» и «О государственном земельном кадастре», при условии обязательного предварительного обсуждения соответствующих законопроектов с представителями бизнеса и широкой общественности и учета мнения последних; (2) создание единого государственного земельного кадастра; (3) внедрение сбалансированной системы зонирования земель, учитывающей потребности сельского хозяйства и других секторов экономики; (4) проведение разъяснительной работы, направленной на информирование широкой общественности об особенностях рынка земель. Учитывая комплексный характер объекта правового регулирования, а также практические сложности, связанные с имплементацией нового порядка обращения сельскохозяйственных земель, резонной представляется позиция специалистов о необходимости пробного внедрения реформированного законодательства в отдельно взятом регионе (например, одной из областей Украины) и на четко определенный срок. Такая апробация законодательства позволить учесть и устранить недостатки «пилотного проекта» и, соответственно, минимизировать их возможные негативные последствия в будущем в аспекте всей страны. Очевидно, что создание надлежащего нормативно-технического обеспечения отмены моратория подразумевает определенные временные и материальные затраты. С другой стороны, работа в данном направлении, как утверждают представители компетентных государственных органов, активно ведется уже несколько лет. До 1 января 2012 года (планируемой даты отмены моратория) остается еще девять месяцев. Учитывая, что определенные законотворческие и практические наработки уже существуют, названного периода должно вполне хватить для принятия и апробирования нового законодательства. СПОНСОР РУБРИКИ: Международная юридическая фирма Офис в Киеве: 03150, ул. Красноармейская, 77-а Тел.: +380 (44) 490 95 75, факс: +380 (44) 490 95 77 Е-mail: ukraine@dlapiper.com